ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА

Учебное пособие

ВВЕДЕНИЕ

Тема I. КОНСТИТУЦИЯ

Тема 2. НАЦИОНАЛЬНО - ГОСУДАРСТВЕННОЕ УСТРОЙСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Тема 3. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Тема 4. ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Тема 5. ПРАВИТЕЛЬСТВО РФ КАК ГЛАВНЫЙ СУБЬЕКТ В СИСТЕМЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИИ

Тема 6. СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И ЕЁ ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

В связи с принятием нового Основного закона и преобразованием конституционного строя Российской Федерации, потребностью является изучение Основ конституционного права России и тенденций развития государственно-правового устройства нашей страны.

В основу данного учебного пособия положены конституционные предписания властных структур государства, относящиеся к организации и функционированию

конституционного строя Российской Федерации. В учебном пособии отражено содержание государственно-правовых норм, регулирующих и определяющих федеральное устройство России, правовое положение государственных органов, осуществляющих три ветви власти, местное самоуправление, их функции.

При подготовке учебного пособия авторы столкнулись с рядом трудностей. Одна из них - разночтение конституционных норм в ряде учебников и монографий вышедших после 1993 года, т.е. после принятия последней Конституции РФ. Другая заключается в том, что некоторые конституционные нормы ещё не получили правовую конкретизацию в законодательстве. Положение усугубляется тем, что Конституция РФ нуждается в дополнении, изменении, т.к. она создавалась и принималась в экстренных условиях. Тем не менее, студенты как граждане России должны и обязаны знать Основной Закон России, его принципы, историю создания.

Тема I. КОНСТИТУЦИЯ

Каждая страна, считающая себя цивилизованной, имеет свою конституцию, развитие нашего государства подтверждает это общее правило. Конституция важна для государства прежде всего потому, что в ней закрепляются его исходные принципы и функции, основы организации и формы деятельности. Конституция устанавливает пределы и характер государственного регулирования во всех сферах общественного развития, взаимоотношения государства и гражданина. Самое главное конституция придаёт высшую юридическую силу фундаментальным правам и свободам человека, защищает его честь и достоинство /6/.

Практически все страны мира живут в конституционном пространстве, даже Великобритания, в которой нет единого основного закона, имеет комплекс юридических актов, традиций, составляющих в совокупности её конституцию.

Для конца XX столетия характерно обновление конституционного строя многих европейских стран и Японии, продиктованное политическими и социальными переменами происшедшими во всём мире. Принятие новой Конституции в России явилось также отражением общественных потребностей.

Конституцию справедливо называют основным законом государства, она основание, стержень и одновременно источник развития всего права. На базе конституции происходит становление различных отраслей права, как существующих, так и создаваемых с учётом перемен социально-политической и экономической жизни страны.

Конституция Российской Федерации принятая 12 декабря 1993 года всенародным голосованием - не первая в истории нашей страны /6/. До её принятия дей-

ствовала конституция РСФСР принятая в 1978 году, которая также имела предшественниц. Чем же нынешняя отличается от предыдущих трёх?

Известно, что в царской России Основного закона - Конституции не было. Но это не значит, что не было системы законов, их исполнения и контроля за их исполнением. Существовала исполнительная и судебная власть, представительную власть осуществлял Государственный Совет (Сенат), члены которого были назначаемы императором.

Система представительных учереждений в России вводилась рядом государственных актов, начиная с "Манифеста 6 августа 1905 г." и кончая "Основными Государственными законами". 17 октября 1905 года принимается "Манифест об усовершенствовании государственного порядка", провозгласивший:

1) дарование свободы совести, слова, собраний и союзов;

2) привлечение к выборам широких слоёв населения;

3) обязательный порядок утверждения Государственной Думой всех издаваемых законов. Государственная дума предполагалась как "законосовещательное установление" избираемое на основе цензового представительства, но обострение политической ситуации потребовало пересмотра задуманного /5.с239/.

После разгрома вооружённого восстания 11 декабря 1905 года вносятся изменения в положение о выборах в Государственную думу, которое разширило круг избирателей. Право выборов не было прямым и оставалось не равным для избирателей разных категорий. Практически всё население страны в возрасте старше 25 лет, кроме солдат, студентов, подённых рабочих и др., получили избирательное право.

В феврале 1906 года вышло "Учреждение Государственной Думы", в котором определялась её компетенция: предварительная разработка и обсуждение законодательных предложений, утверждение государственного бюджета, обсуждение вопросов о строительстве железных дорог и учреждении акционерных обществ. Дума избиралась на пять лет. Депутаты Думы были не подотчётны избирателям, их отстранение могло осуществляться Сенатом, Дума могла распускаться досрочно решением императора. С законодательный инициативой в Думу могли входить министры, комиссии депутатов и Государственный совет. Одновременно с "Учреждением" было принято новое положение о Государственном совете, который был реформирован и стал верхней палатой, обладающим теми же правами, что и Дума. Все законопроекты, принятые Думой, должны были затем поступать в Государственный совет и лишь, в случае принятия их Советом, представляются на утверждение императору. Половину реформированного Государственного совета составили выбранные члены, половину - члены "по высочайшему назначению", председатель и вице-председатель ежегодно назначались императором.

23 апреля 1906 года были изданы "Основные государственные законы" (изменение которых могло осуществиться только по инициативе императора, но не Думы или Совета). В главе первой была дана формулировка верховной власти: "Императору Всероссийскому принадлежит верховная самодержавная власть". Власть управления также принадлежала императору "во всём её объёме", но законодательную власть император осуществлял "в единении с Государственным советом и Государственной думой" и никакой новый закон не мог быть принят без их одобрения и вступить в силу без одобрения императора. Однако, императору была предоставлена возможность по представлению Совета министров принимать указы законодательного характера когда имелась на то необходимость, а сессия Думы и Совета прерывалось. Но после открытия законодательной сессии такой указ вносился на одобрение Думы, иначе он автоматически прекращал своё действие /6.с241/.

Источник будущих конфликтов был заложен в самом устройстве русской кон-

ституции, давший Государственному совету одинаковые права с Думой. Состоящий наполовину из высших чиновников, Государственный совет был консервативным органом и сдерживал либеральные порывы Государственной думы.

Наиболее острым был конфликт между Думой и правительством при обсуждении аграрного вопроса. 8 июня того же года правительство, усмотрев в действиях Думы "независимость", распустило её. Итак, первая Дума просуществовала 72 дня.

Выборы во вторую Думу дали ещё больший перевес левым партиям, чем это бы-

ло в первой Думе. В феврале 1907 года вторая Дума начала работу, наметились попытки её сотрудничества с правительством (даже эссеры объявили, что прекращают террористическую деятельность). Между первой и второй Думами, по сообщению примьер-министра Столыпина, было проведено несколько законов, в том числе и "Закон о военно-полевых судах" (действие его прекращалось весной 1907 г., т.к. не было утверждено Думой, но на его основании было казнено 700 человек). Глава правительства изложил программу будущих реформ, думская оппозиция критически встретила эту программу. Вторая Дума была распущена через 102 дня. Поводом для роспуска Думы послужило спорное дело о сближении думской фракции социал-демократов с "военной организацией РСДРП". Вместе с Манифестом о роспуске Думы было опубликовано новое положение о выборах. Изменение о выборах было проведено с очередным нарушением "Манифеста 17 октября 1905 г.". Новый закон урезал представительство окраин - Польши, Кавказа, Средней Азии. Европейская Россия избирала 403 члена Думы, Азиатская - 15 /5.с243/.

Выборы, проведённые на основе нового избирательного права, дали большинство в Думе консервативным политическим элементам. Наиболее существенным оставался ограрный вопрос. Дополнительный указ о праве по желанию закреплять свои участки общинной земли в личную собственность с трудом был одобрен Государственной думой и Государственным советом.

Третья Государственная дума работала более слаженно с правительством, которое провело несколько законопроектов, в том числе, и реакционного характера. Например, в 1912 г. Закон "О порядке издания касающихся Финляндии законов и постановлений общегосударственного значения", открывающий широкие возможности для вмешательства в финские внутренние дела.

Осенью 1912 г. истёк срок полномочий третьей "столыпинской" думы четвёртого созыва. В то же время прошли выборы в Государственную думу четвёртого созыва. Начало первой мировой войны было встречено единым большинством Думы с правительством, но трудности военного времени и поражения русской армии раскололи это единство.

В Думе летом 1915 г. прозвучала резкая критика действий правительства, в ответ менялись министры, премьер-министры... и т.д. 25 февраля 1917 г. император издаёт указ о роспуске Государственной думы, её депутаты создают 27 февраля Временный Комитет Государственной думы, на основе которой будет создано Временное правительство /5.с245/.

После Октябрьской социалистической революции декреты Второго съезда Советов рабочих и солдатских депутатов были первыми актами конституционного характера. В них решались как текущие, так и фундаментальные проблемы внешней политики, власти. Поэтому факт принятия этих документов можно рассматривать как первый этап конституционного строительства (октябрь 1917 г.).

1 апреля 1918 г. была создана Конституционная комиссия, работа над проектом заняла четыре месяца. 10 июля 1918 г. на пятом съезде советов была принята первая российская Советская Конституция. В Конституции были сформулированы основные принципы в её шести разделах:

1. Декларация прав трудящихся и эксплуатируемого народа.

2. Общие положения Конституции РСФСР.

3. Конституция Советской власти.

4. Активное и пассивное избирательное право.

5. Бюджетное право.

6. О гербе и флаге РСФСР.

В Декларации определялась социальная основа новой государственности диктатура пролетариата и её политическая основа - система советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов. Законодательно закреплялись первые экономические преобразования: национализация лесов, земли, недр, транспорта, банков, части промышленности.

Государственное устройство РСФСР носило федеральный характер, субьектами федерации были национальные республики. Высшим органом власти Конституция провозгласила Всероссийский съезд советов рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов. Съезд избирал ответственный перед ним Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет. ВЦИК формировал правительство РСФСР - Савет Народных Коммисаров. Органами власти на местах являлись областные, губернские, уездные и волостные съезды Советов, формировавшие свои исполнительные комите-

ты /5.с293/.

Законодательную власть в РСФСР осуществляли сразу три высших органа: Всероссийский съезд Советов, ВЦИК и СНК.

Избирательная система, закреплённая в Конституции, отражала сложную социально-экономическую ситуацию. К выборам допускались трудящиеся в отношении которых не применялись ограничения по признакам пола, национальности, оседлости, образования и т.д. Но значительная часть населения, а именно: лица, использующие наёмный труд в целях извлечения прибыли; живущие на "нетрудовые доходы", представители духовенства, служащие жандармерии, полиции, охранного отделения, частные торговцы, к выборам не допускались.

Конституция закрепила многоступенчатую систему выборов в советы (правило, действующее ещё при выборах в земства и Государственную думу). Прямыми были выборы в сельские и городские советы, делегаты всех последующих уровней избирались на соответствующих съездах советов на основе принципов представительства и делегирования.

Историческое значение Конституции 1918 г. заключалось в создании правовой базы для последующего законотворчества. Однако более существенным было её воздействие на всю сферу социальных и политических преобразований в стране: она подвергла пересмотру всю старую систему общественных отношений, декларировав новые принципы и социальные ценности. Вместе с тем она закрепила реальные механизмы власти и формирование её структур, положив в их основание новую идеологию /5.с295/.

Декларация прав народов России провозгласила право на самоопределение для каждой нации. Польша, Финляндия, Прибалтика отошли от группы национальных государственных образований, возникших на территории бывшей Российской Империи. С 1918 г. по 1922 г. развитие союза республик шло по пути вхождения республик и автономных областей в состав РСФСР и по пути двусторонних договоров, заключавшихся между независимыми республиками и РСФСР.

В августе 1922 г. для разработки модели новой федерации была создана комиссия. Предложеный ею проект предусматривал вхождение Украины, Белорусии, Грузии, Азербайджана и Армении в состав РСФСР в качестве федеративных ("проект автономизации"). В.И.Ленин отверг идею автономизации и предложил другой вариант: федеративные органы власти становились над республиканскими, а в федерацию объединялись равноправные, а не подчинённые РСФСР республики. В декабре 1922 г. Первый съезд советов утвердил Декларацию и Договор об оразовании СССР подписанный четырьмя республиками: РСФСР, Украиной, Белорусией и ЗСФСР. Каждая из республик уже имела свою конституцию. Съезд принял решение о разработке Конституции общесоюзной. В январе 1924 г. Вторым съездом советов СССР она была принята. Конституция СССР состояла из двух разделов: Декларации об образовании СССР и Договора об образовании СССР. За союзной республикой сохранялось право выхода из Союза, устанавливалось единое союзное гражданство.

Высшим органом власти в СССР объявлялся съезд советов СССР. В период между съездами высшим органом власти был Центральный Исполнительный Комитет СССР, он состоял из Союзного совета и Совета национальностей. В промежутках между сессиями ЦИК СССР высшим законодательным и исполнительным органом был Президиум ЦИК СССР, избиравшийся на совместном заседании палат. ЦИК СССР формировал высший исполнительный и распорядительный орган - Совет народных комиссаров СССР, в который входил председатель СНК, его заместители и десять наркомов.

Изменение статуса союзных республик в процессе образования СССР выразилось в том, что они становились частью федеративного союза и попадали в подчинение его органов власти и управления. Интересы республики были представлены в структурах союзных органов.

В 1925 г. была принята Конституция РСФСР, все основные положения которой строились в соответствии с Конституцией СССР 1924 г. В ней закреплялась система органов власти и управления, фиксировались права и обязанности автономных формирований, закреплялась избирательная система, права и обязанности граждан, государственная символика /5.с352/.

За период с 1924 г. до 1936 г. после принятия первой Конституции СССР произошло много экономических, социальных, политических преобразований. Об

этих изменениях нам хорошо известно из истории. Съезд советов СССР принял постановление создать конституционную комиссию для частичного изменения (уточнения) Конституции действующей. В мае 1939 г. проект был подготовлен, публично обсуждён, отредактирован и 5 декабря 1936 г. утверждён Восьмым Съездом советов СССР.

Новая Конституция состояла из 13 глав и 146 статей. Политическую основу составляли Советы депутатов трудящихся, экономическую основу СССР составляли социалистическая система хозяйствования и социалистическая собственность на орудия и средства производства.

Государственное устройство страны определялось как федеративное (союзное) объединение республик. Последним предоставлялось право выхода из состава СССР, конституции союзных республик должны соответствовать конституции СССР. Провозглашалось единое гражданское право.

Высшим органом власти в СССР становился Верховный Совет СССР, наделённый законодательной властью и состоящий из двух палат: Совета Союза и Совета Национальностей. Обе палаты признавались равноправными. В случае непримиримых разногласий при принятии решений Президиум Верховного Совета распускал Верховный Совет и назначал новые выборы, вместе с тем Президиум был подотчётен Верховному Совету.

Правительство (Совет Народных Комиссаров) формировалось на совместном заседании обеих палат Верховного Совета. СНК издавал постановления и распоряжения на основе действующих законов.

В гл.9 были закреплены изменения в избирательной системе. Закреплялось всеобщее, равное и прямое избирательное право при тайном голосовании, представляемое с 18 летнего возраста. Предшествующее избирательное законодательство отменялось.

В перечне основных прав и обязанностей граждан упоминалось о правах на труд, отдых, материальное обеспечение (в старости, по болезни, при потере работоспособности), образование. Провозглашалось равенство полов, национальностей, свобода слова, печати, собраний, митингов, шествий, демонстраций, отделение церкви от государства и школ от церкви.

В 1936 г. принимается Конституция РСФСР, закрепившая новые системы органов власти, управления и выборов. Административно-территориальное деление республики по Конституции выглядело следующим образом: РСФСР включала в себя пять краёв, девятнадцать областей, семнадцать автономных республик, шесть автономных областей /5.с388/.

Послевоенные изменения в общественной жизни СССР, затем провозглашение курса "построение коммунизма" после XX съезда КПСС, настойчиво требовали обновления Конституции 1939 г. В 1962 г. была сформирована конституционная комиссия для выработки проекта Основного закона общества "развитого социализма".

Работа над Конституцией заняла долгие годы, окончательный проект был

представлен в мае 1977 г. После одобрения проекта Основного закона Президиумом ЦК КПСС, Президиумом Верховного Совета СССР принял указ о вынесении проекта на всеобщее обсуждение общественности. Граждане СССР приняли активное участие в обсуждении проекта новой Конституции и было получено около тысячи различных замечаний по разным её положениям. Специалисты отмечают, что многое учтено при окончательном принятии проекта. 7 ноября 1977 г. Основной закон СССР был принят. Конституция подчёркивала свою преемственность с предшествующими ей конституциями (1918, 1924, 1936 гг.). Констатировалось построение "развитого социалистического общества" и создание "общенародного государства". В качестве цели указывалось на построение "классового общества", базирующегося на общественном самоуправлении. Основой экономической системы признавалась социалистическая собственность на средства производства, основой политической системы - советы. В Конституции закреплялась "руководящая и направляющая" роль коммунистической партии. В тексте появились новые разделы о политической системе общества, социальном развитии и культуре, о внешней политике, статусе народного депутата. Конституция закрепляла новые формы непосредственной демократии: всенародное обсуждение и референдум; новые гражданские права; право на обжалование должностных лиц, на судебную защиту от посягательств на честь и

достоинство и на критику действий государственных и общественных организаций. Впервые были закреплены права на охрану здоровья, жилище и т.д. В Основном законе подчёркивалась связь прав и обязанностей. Конституция закрепляла за каждой союзной республикой право выхода из состава СССР. Конституция подчёркивала значение личности, декларируя уважение и охрану её прав и свобод.

В апреле 1978 г. был опубликован проект Конституции РСФСР, вскоре утверждённый Верховным Советом РСФСР. Эта Конституция, как и другие республиканские конституции, в значительной степени, повторила все основные положения союзного Основного закона.

Конституция РФ принята 12 декабря 1993 г. отличается от всех российских конституций советского времени в первую очередь тем, что является Основным законом самостоятельного суверенного государства.

Разумеется, Конституция 1993 г. не создаёт новое государство. Это государство существовало многие столетия. Идея сохранения исторически сложившегося государственного единства подчёркивается в самой Конституции. Вместе с тем Конституция РФ 1993 г. выделяется в ряду актов такого ранга тем, что с ней связывается новая эпоха в российской истории /6.с4/.

Принятие Декларации о государственном суверенитете 12 июня 1980 г. стало отправным пунктом в работе по подготовке новой российской Конституции. Была создана Конституционная комиссия, но страна продолжала жить по старой конституции, статьи которой расходились с проводимыми преобразованиями. Чтобы устранить несоответствия, вносились изменения, дополнения, влиявшие на её содержание. Массовое и спешное внесение поправок в конституционный текст порождало в нем рассогласованность статей и противоречивость идей.

В отличие от предшествующих, Конституция РФ 1993 г. отличается особым порядком разработки.

Как известно, в силу сложившихся обстоятельств и политического противоборства между Президентом РФ высшими органами государственной власти (Съезд народных депутатов, Верховный Совет) осуществлялась разработка двух проектов Конституции Российской Федерации.

Один проект предусматривал парламентскую форму правления и низведения статуса Президента до номинального главы государства был представлен Верховным Советом РФ. Второй проект "президентский" разрабатывался конституционным совещанием по указу Президента. После того, как председатель конституционной комиссии Румянцев О.Г. и др. дали негативную оценку "президентскому проекту", в котором утверждалось, что президент не только выводится за рамки системы трёх властей - законодательной, исполнительной и судебной - но и ставится над ними, что присуще для авторитарны и весьма далёких от демократии форм правления", была устранена почва для достижения компромисса между властями по проекту новой Конституции.

Конституционное совещание, созванное Президентом, продолжало работу над проектом Основного закона вне всяких контактов с Конституционной комиссией и Верховным Советом РФ.

После кровавых событий 3-4 октября 1993 г. и стабилизации внутриполитической обстановки в стране продолжилась работа над "президентским" проектом Основного закона.

На совместном заседании Государственной и Общественной палат, созывающихся Президентом РФ, были согласованы окончательные варианты разделов Конституции РФ. Как видим, разработка Конституции РФ носила весьма специфический характер и осуществлялась не на уровне законодательных органов государства, а по инициативе и при содействии Президента РФ.

Другой особенностью Конституции РФ является порядок её принятия. По её проекту было проведено всенародное голосование. Причём решение о его проведении было оформлено Указом Президента от 15 октября 1993 г. И это понятно, ибо законодательные органы были распущены, а новые ещё не сформированы. Да и создавать их было преждевременно, ибо ещё не была принята Конституция которая предусматривала образование совершенно нового представительного органа.

К числу особенностей Конституции РФ следует отнести и то, что она принималась одновременно с выборами депутатов Совета Федерации и Государственной Думы. При чём их избрание осуществлялось не на основе Конституции, а в соот-

ветствии с Указом Президента от 1 октября 1993 г.

Характерной особенностью Конституции РФ 1993 г. является её специфическая форма правления, которую она закрепляет. Ограничиваясь лишь указанием на то, что Российская Федерация есть "демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления", она обходит молчанием вопрос о разновидности российской республики. То, что Российская Федерация не является парламентской республикой не нуждается в доказательствах, но и назвать её президентской в собственном смысле нельзя, ибо президент наделён такими полномочиями, которые не вписываются в классическую модель президентской формы правления. Например, в президентской республике президент является главой исполнительной власти. В качестве классического образца возьмём Конституцию США. В ней, в частности, провозглашается, что "исполнительная власть представляется Президенту США". Как же дело обстоит с Конституцией РФ? Согласно статьи 110 "исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации". Стало быть Президент РФ выведен Конституцией за пределы исполнительной власти. Но вместе с тем, он оказывает мощное воздействие на неё, ибо "Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы".

Особое положение Президента Российской Федерации в системе властных структур государства, которое делает его более могущественной фигурой, чем президента при президентской форме правления, находит своё концентрированное выражение в п.3 статьи 80, согласно которой "Президент Российской Федерации определяет основные направления внутренней и внешней политики государства". Здесь коренится юридическое основание всесилия Президента РФ /7.с1-15/.

И, наконец, с ещё одной особенностью Конституции РФ, её отношению к федеративному устройству, мы познакомимся в следующем разделе данного пособия.

Таковы особенности Основного Закона Российской Федерации, отражающие пе-

репетир политического противоборства различных сил и сложившейся обстановки в государстве, проявившихся также в проведении выборов Президента РФ в июне-июле 1996 г., более похожих не на свободное волеизъявление, а на борьбу за власть.

12 декабря 1993 г. окончательный проект был вынесен на общероссийский референдум, по результатам которого нынешняя Конституция вступила в силу. Видимо, только история даст ответ на вопрос, почему один проект был вынесен на голосование, почему не было предложено гражданам обычное по правилам обсуждение проекта и время на его ознакомление. Один месяц со дня опубликования и не во всех средствах массовой информации, явно мало для решения столь серьёзных вопросов жизни страны.

Итоги всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации, состоявшегося 12 декабря 1993 г. были таковы: за Конституцию Российской Федерации высказалось более половины избирателей, принявших участие в голосовании.

Таким образом Конституция Российской Федерации была принята и введена в действие.

Как известно, исходя из порядка принятия конституционных поправок все конституции в мире делятся на две основные группы. К "мягким" конституциям относятся те, которые, изменяются и дополняются быстро и легко. Конституция РСФСР 1978 г. была именно такой Конституцией, поправки к ней вносились сразу же после принятия соответствующего решения квалифицированным большинством на Съезде народных депутатов. Нынешняя Конституция является "жёсткой". Пересмотр положений 1, 2 и 9 возможен только по решению специально созываемого в этих целях органа - Конституционного Собрания. Предложение о пересмотре должно быть поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы /6.с8/.

"Жёсткость" Конституции не означает, что её текст останется неизменным. Конституционные поправки - явление порождаемое жизнью, вносящие изменения в государственную организацию и деятельность. Усложнённый порядок изменений и дополнений не исключает их, но, к сожалению отягощает процесс обновления основ государства. Многие политики ссылаются на опыт США, Конституция которых за

двести лет не претерпела изменений, и за это время было принято поправок чуть более десятка.

Глубокие перемены в общественной и экономической жизни не принесли нашей стране стабильности, многие процесс перемен называют "переходным" в этом случае вариант "жёсткой" конституции может быть как стабилизирующим, так и наоборот.

Сила воздействия Конституции РФ на становление и развитие новых общественных отношений в России во многом будет определяться той объективной ролью, которую она играет в условиях перехода к рыночной экономике.

Государство не должно вмешиваться как прежде в экономику, выполняя тем самым иные чем, в условиях "развитого социализма" функции, и это прямо отражается на содержании и роли Конституции РФ. (Государство вынуждено сегодня вмешиваться в экономику и другие сферы общественной жизни. Например, бесконечно нерешённый вопрос с выплатой зарплат и многое другое.)

Закрепляя основы конституционного строя, государственное устройство, конституция в то же время не выражает приверженность к какой-либо одной форме собственности, а провозглашает экономический плюрализм. Конституция РФ 1993 г. не навязывает обществу приоритет государственных ценностей (государственную собственность, господство в обществе коллективных форм ведения хозяйства, социалистические принципы землепользования, государственное планирование и т.д.), а закрепляет общечеловеческие завоевания.

Приобщение к мировому цивилизованному сообществу - это процесс глубоких экономических и социальных преобразований, которые влекут за собой перемены в государственно-правовой жизни общества, а они в свою очередь требуют соответствующего отражения в текущем законодательстве.

Конституция РФ 1993 г. прервала преемственность идей и принципов первой и последующих Советских конституций, заложив основные начала нового социально-экономического и конституционного строя России. Как известно из истории, всякий разрыв преемственности чреват последствиями. Вот поэтому многие граждане России так глубоко переживают, переосмысливают новое к ним отношение со стороны государства. Старое потеряло смысл, новое ещё не приобрело.

В дальнейшем же мы с вами посмотрим, так ли разорвана приемственность идей и принципов или их можно отыскать в принципах Конституции РФ?

В соответствии с условиями и потребностями нынешнего этапа развития многонационального народа России, Конституция должна стимулировать дальнейшее продвижение России к цивилизованному способу существования нашего общества. Права и свободы человека в ней впервые были провозглашены высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанностью государства. К сожалению "хорошие" декларации остаются часто просто декларациями, а государство провозгласив их, далеко не всегда выполняет возложенные на него функции.

В новую Конституцию РФ включены, как известно, все права и свободы человека и гражданина, закреплённые в международных актах. Это наглядно свидетельство тех больших перемен, которые произошли в России. Основной из основных черт новой Конституции РФ является её прямое действие на всей территории России. При этом в ней чётко сформулировано, что законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ.

Конституция по-новому ставит и решает коренную проблему человека - соотношение личности и общества. Тем самым делается попытка преодолеть извечный вопрос о безусловном подчинении человека обществу и "абсолютном приоритете общественных интересов над личными". Конечно, конституция это не поле для дискуссионных баталий, но вряд ли можно в основном законе утверждать "абсолютные истины". "Всё абсолютное - относительно", - говорили древние. Что приоритетнее, интерес личности или интерес общества? Давайте и мы подумаем.

Весь предшествующий опыт показал, что необходимые для свободной и цивилизованной жизни в обществе права и свободы способно обеспечить лишь общество, уважающее личность и не поглащающее её индивидуальность. А для этого требуется наличие высокоразвитой экономики и цивилизованных форм общения между людьми. Вот почему так важно преодолеть те социальные и экономические трудности, с которыми столкнулось российское общество и выйти на современный уровень развития мирового сообщества. Конституция РФ 1993 г. своим содержанием закладывает все необходимые правовые предпосылки решения указанной проблемы /6.с31/.

Тема 2. НАЦИОНАЛЬНО - ГОСУДАРСТВЕННОЕ УСТРОЙСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В принципах национально-государственного устройства Российской Федерации выражена концепция создателей Конституции РФ и их представления о способе территориальной организации государственной власти в современной России.

Основным принципом национально-государственного устройства Российской Федерации является совмещение национальной и территориальной основ его структурной организации. Это выражается в том, что субъектами РФ провозглашаются не только национально-государственные образования такие как республика, автономная область, автономный округ, но и административно-территориальные единицы: область, города федерального значения - Москва и Санкт-Петербург.

По мнению специалистов, такая конструкция федеративного устройства России далеко не бесспорна /7.с67/.

Известно, что всякая федерация как форма национально-государственного устройства является выражением и воплощением определённых отношений. Так, в Индии, Швейцарии, Канаде, Нигерии она - выражение межнациональных взаимоотношений. Напротив, в США, Бразилии, ФРГ, Мексике, Венесуэле она основывается исключительно на территориальном принципе разграничения своих субьектов. Совмещение же сугубо территориального и национального принципов построения федерации означает неоднозначный подход к способу её существования.

В Конституции РФ провозглашается, что Российская Федерация состоит из республик, областей, городов федерального значения, автономных областей, автономных округов - равноправных субьектов /8.с5/. Каким же образом может осуществиться равноправие между республикой и обычной областью? Ведь равноправие это равенство прав. Очевидно, что если республика обладает конституцией, своим законодательным органом, правительством, министерствами, то такие атрибуты не свойственны области. Поэтому в их статусе уже нет равноправия. Точно также ни о каком равноправии не может идти речи между краем и автономным округом, который входит в его территориальную организацию. Противоречия такого рода заложенные в Конституции уже дали о себе знать, когда речь пошла о выборах губернаторов областей и краёв, в которые входят автономные округа, поскольку не ясно кто "главнее" губернатор области или президент автономной республики или области.

Следующая проблема это несбалансированность представительства субьектов федерации в Совете Федерации Федерального собрания. Если депутаты от национально-государственных образований представляют волю своих народов, то волю кого выражает в Совете Федерации депутаты от краёв и областей, Москвы и Санкт-Петербурга? Очевидно, что не волю народов, а лишь населения, проживающего в их территориальных границах. Тогда это не согласуется со статьёй 5 Конституции, провозгласившей равноправие народов, ибо русский народ представлен в верхней палате 114 депутатами, а все остальные - только двумя /7.с68/.

Придав краям и областям статус субьектов Федерации Конституция РФ инсценировала стремление их властных структур поднять статус этих административно-территориальных единиц до уровня национальных республик. Сравнительно недавно Россия пережила политический шок, когда руководство Уральской области (Екатеринбург) провозгласило свою республику и даже приняло Конституцию. При этом в Основном законе Уральской республики был сконструирован такой новый "этнический" феномен "народ Уральской республики", т.к. в статье 1 указанной конституции было провозглашено, что "единственным источником власти в Уральской республике является народ". С лёгкой руки авторов такой конституции могут появиться воронежский, рязанский, курский и т.д. народы.

Администрация Иркутской области вышла с инициативой создания Законодательного собрания, предусмотренного Уставом области, оно призвано осуществлять законодательное регулирование по вопросам своей компетенции.

Так администрация Иркутской области на практике реализует статью 5, закрепляющую за краем, областью и т.д. право иметь своё законодательство.

Таким образом Конституция РФ заложила правовую основу для появления в областях России своих законов, а это неизбежно ведёт к огосударствлеванию областей, образованию на территории РФ огромного количества маленьких государств /8/.

Выше сказанное позволяет сделать вывод о том, что совмещение национального и территориального принципов построения Российской Федерации, доведение статусов краёв, областей, городов федерального значения до статуса субъектов федерации, ставит российское общество в своеобразное положение.

Следующим принципом является принцип своеобразного регионального развития субьектов Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации совместно с общефедеральными органами решают широкий круг вопросов, вне пределов ведения Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти, вне полномочий федерального собрания РФ и др. общефедеральных органов осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и других нормативно-правовых актов, устанавливают самостоятельно свою систему органов государственной власти, в соответствии с основами конституционного строя.

Третий принцип - принцип равноправия и самоопределения народов - лежит также в основе национального построения РФ.

Равноправие народа представлено в различных формах национальной государственности - автономных округов, автономных областей, республик, в которые на основе волеизъявления самоопределился народ. В соответствии с Конституцией РФ они являются равноправными субьектами Российской Федерации. Причём согласно принципу равноправия и самоопределения народов, каждый из них на основе самоопределения может избрать ту форму национальной государственности, которая адекватно выражает потребности его развития.

Равноправие народов означает также свободное функционирование национального языка. Согласно ст.29 Конституции РФ не допускается пропаганда или агитация возбуждающая национальную ненависть и вражду, запрещается пропаганда национального или языкового превосходства.

Четвёртым важнейшим принципом является равноправие тождественных субьектов РФ. В Конституции РФ говорится о равноправных субьектах применительно к республикам, краям, областям, автономным округам. Как уже говорилось выше, эти различные эти различные виды субьектов федерации не могут обладать равными правами. О равноправии может идти речь только применительно к тождественным субьектам Российской Федерации. Указанный принцип является ни чем иным как государственно правовым выражением и воплощением равноправия регионов и соответствующих народов, избирающих ту или иную форму своей национальной государственности.

И, наконец, пятым принципом, лежащим в основе Российской Федерации, является принцип взаимопомощи народов, их всестороннее сотрудничество между собой /7.с68-70/.

Конституция РФ исходит из идеи последовательной федерализации России. Суть российского федерализма выражена в Конституции 1993 г. следующим образом: федеративное устройство РФ основано на её государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субьектов РФ, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.

Немного об истории федерализма в России. Процесс объединения княжеств, земель, царств и ханств на Руси шёл разными путями в далёких столетиях, когда складывалось государство Российское, охватывая как добровольные союзы и присоединения, так и завоевательные походы. Со временем Россия превратилась в государство, спаянное во едино не только общностью исторического пути народов, но и общими интересами - экономическими, социальными и т.д. Однако Россия создавалось и развивалось как государство унитарное.

Федерализм в официальных кругах царской России никогда не поддерживался и не признавался, хотя система управления не была примитивной, элементы автономии можно было найти и в Финляндии, и в Польше, а наместник царя на Кавказе по положению своему в регионе был выше министров.

Основные законы царской России провозглашали, что во всём её пространстве власть принадлежала государю.

Федерализм вначале не признавался РСДРП. Считалось, что он ослабляет необходимое единство экономических связей. В принципе партия выдвигала лозунг о самоопределении наций, входящих в состав государства, но не шла дальше требований широкого областного самоуправления, особенно для местностей, отличавшихся национальным составом населения. Ленин и его соратники пересмотрели позже своё отношение к федерализму. Решающую роль сыграл национальный фактор в борьбе за политическую власть. Ещё на кануне первой мировой войны РСДРП провозгласила право наций на самоопределение, отделение, вплоть до образования новых государств. Вместе с тем сразу же была сделана оговорка о том, что решение вопроса об отделении непозволительно смешивать с вопросом о его целесообразности /6.с28/.

Обстановка, создавшаяся на территории царской России, однако, потребовала радикальных решений: центральная власть вынуждена была бороться за своё выживание, а усиление национализма и сепаратизма вело к тому, что от бывшей "единой и неделимой" отпадали целые регионы. Вышли из состава России Польша, Финляндия, Литва, Латвия, Эстония, реальной становилась возможность отделения Украины, Белорусии, Грузии, Армении, Азербайджана. В этих условиях лоэунги федерализма стали спасительными для сохранения крупного государства.

Третий Всероссийский съезд Советов заявил 25 января 1918 г. в Декларации прав трудящихся и эксплуатируемого народа, что Советская Россия учреждается как федерация национальных республик. Такой подход в конечном итоге стал принципом, которого придерживались все конституции созданного в 1922 г. Союза ССР.

РСФСР была самой крупной союзной республикой по всем основным показателям: территории и числу населения, экономическому потенциалу и концентрации научных сил. На неё падали все основные тяготы и лишения, перенесённые страной. Но из этого для РСФСР не следовало никаких привилегий. Более того, статистика свидетельствует о сравнительном отставании темпов развития республики по многим параметрам.

В РСФСР входило 16 автономных республик (из 20 во всём СССР), 5 автономных областей (из 8) и все 10 автономных (национальных) округов. Взаимоотношения РСФСР с автономными республиками имели некоторые федерально-юридические признаки. Верховный Совет РСФСР после принятия Конституции СССР, стал двухпалатным органом, имевшим Совет Республики и Совет Национальностей. Конституция СССР не подлежала утверждению Верховным Советом РСФСР и т.д.

И, всё же, если исключить особые права в сфере языка и национальной культуры, имевшимся у автономных областей, то во всём остальном РСФСР оставалась унитарным государством /6.с29-30/.

Всеобщий кризис в экономической, социальной, и политической сферах, разразившийся в СССР, вызвал подъём национального и сепаратистского движения. Бесконечное провозглашение "суверенности", "деклараций о суверенитете" поставили страну на грань развала и даже проведённый в марте 1991 г. всесоюзный референдум о сохранности СССР, где более 75% населения сказали "СССР-да" не спас её от краха.

12 июля 1990 г. была принята Декларация о государственном суверенитете России, которая провозглашала идеи независимости и самостоятельности Российского государства. В связи с заключением Федеративного договора в 1992 г. конституционный строй РСФСР стал не только формально, но и фактически развиваться на принципах суверенной государственности.

Существенное отличие нового подхода к принципам федерализма, как говорилось выше, состоит в том, что он не ограничен сферой национальной политики, а выходит за её пределы.

Федеративная природа Российской государственности отличается следующими признаками:

1. Российская Федерация имеет конституцию, принятую путём всенародного голосования, что придаёт ей особую юридическую силу. Наряду с этим республики, входящие в состав, имеют свои конституции, а край, области, город федерального значения, автономная область, автономный округ - свой устав и законода-

тельство. В указанных актах закрепляется правовой статус РФ.

2. Российская федерация обладает своей территорией, на которую распространяется её суверенитет и в пределах пределах которой Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство. В лице своих властных структур она обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории.

3. Российская Федерация характеризуется наличием единого общероссийского гражданства. Наряду с этим, республики, входящие в состав Российской Федерации, также имеют своё гражданство.

4. Российская Федерация имеет общие для всей федерации высшие органы государственной власти. Акты, принимаемые федеральными органами законодательной, исполнительной и судебной власти, являются обязательными для каждой республики и действуют на территории всех республик. Это, разумеется, касается и всех других субьектов РФ.

5. Российская Федерация имеет единую денежную, кредитную систему, единый государственный бюджет и единую систему налогов.

6. Не только Российская Федерация, но и её субьекты имеют право внешних отношений с иностранными государствами, комерческими структурами, международными организациями, реализуя при этом свои интересы.

7. Отношения между Российской Федерацией и её субьектами строятся на разграничении их полномочий. Причем Конституция закрепляет исключительные полномочия Российской Федерации и совместную компетенцию РФ и её субьектов. Все же иные полномочия принадлежат субьектам РФ /7.с70-71/.

Как видим, преемственность Конституции РФ в вопросах федерализма с препыдущими Конституциями РСФСР сохраняется, хотя изменяет, уточняет и дополняет многие пункты.

Суверенитет Российской Федерации и её компетенция.

Российская Федерация - суверенное государство. Суверенитет РФ - свойство государственной власти на основе воли многонационального народа России самостоятельно и независимо от других государств реализовывать внутренние и внешние функции государства.

Суверенитет России получил своё правовое закрепление в Конституции РФ. В её нормах провозглашается, что носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является её многонациональный народ (ст.3), суверенитет РФ распространяется на всю её территорию (ст.4), Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории РФ (ст.4), РФ обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне.

Суверенитет РФ характеризуется тремя неотъемлемыми чертами: Самостоятельностью государственной власти, её независимостью при осуществлении внутренних и внешних функций государства, дифференциированым содержанием государственной власти, осуществляемой на основе её разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

Самостоятельность государственной власти заключается в том, что она реализует своё назначение без вмешательства в её деятельность негосударственных структур. Действуя на основе создаваемых ею правовых предписаний, она определяет государственно-правовое развитие общества и всю систему общественных отношений, имеющих юридическую значимость.

Независимость государственной власти означает, что она по своему усмотрению, без вмешательства других государств осуществляет внутренние и внешние функции РФ.

Дифференциация государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную имеет принципиальное значение, ибо она устраняет её узурпацию со стороны соответствующих структур государства или должностных лиц, придаёт незыблемый характер конституционному положению, соглано которому носителем суверенитета РФ является её многонациональный народ.

Суверенитет РФ представлен в её компетенции. Компетенция РФ, т.е. круг её прав, обязанностей и предметов ведения получила конституционное закрепление в ст.4, 5, 11, 67, 71, 72, 76 и др.

В области государственной, в её ведении находятся следующие вопросы: принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением; федеральное устройство и территория РФ, установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их

организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти и т.д.

В области хозяйственного и социально-культурного строительства ведению РФ подлежат: федеральная государственная собственность и управление ею; установление основ федеральной политики и федеральной программы в области экономического, экологического, социального и культурного развития РФ; установление основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия и т.д.

В области правовой политики государства в исключительном ведении РФ является: судоустройство, прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское законодательство и др. отрасли права.

В области внешних сношений, обороны и государственной безопасности ведению РФ подлежат: вопросы внешней политики и международных отношений, международные договоры, вопросы войны и мира. внешнеэкономические отношения, оборона и безопасность, оборонное производство и многое другое.

Что касается полномочий РФ в области защиты прав и свобод гражданина и человека, то они сгруппированы в различных главах и статьях Конституции РФ. К её ведению относятся: регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации;регулирование и защита прав национальных меньшинств; представление политических убежишь и т.д.

Все политические полномочия находятся в исключительном ведении Российской Федерации.

В совместном же ведении РФ и её субьектов являются полномочия, указанные в статье 72 Конституции РФ. К ним относятся: вопросы обеспечения соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных актов других субьектов; разграничение государственной собственности; природопользование и многое другое /7.с70-74, с103-144; 30.с30-45/.

Тема 3. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Законодательная власть отражает верховенство политической власти в демократическом государстве.

В соответствии с теорией разделения - власть законодательная является одной из трёх управляющих друг друга властей в государстве. Законодательная власть осуществляет исключительное право издавать нормативные акты, обладающие высшей (после Конституции) юридической силой закона. Законодательной власти принадлежит право принятия бюджета и финансовых законов, а так же право контроля за деятельностью исполнительной власти - правительства.

В парламентарных странах исполнительная власть несёт ответственность перед законодательной властью. Органом законодательной власти является парламент.

Иногда под законодательной властью понимают только полномочия высших органов государственной власти издавать законы.

Исходя из второй точки зрения, законодательная власть возникает и функционирует одновременно с государством, независимо от способов и методов реализации политической власти.

Россия с этой точки зрения не представляла исключения в ряду других многих других государств. В период абсолютизма законодательную власть в государстве осуществлял монарх, обладающий абсолютной властью.

В период первой русской революции Россия превратилась в конституционную монархию. Верховная самодержавная власть и власть управления "во всём её объёме" принадлежала императору. Законодательную власть император осуществлял "в единении с Государственным советом и Государственной думой". Но без императорского утверждения ни один закон не приобретал силы.

В период второй, буржуазно-демократической революции Россия была провозглашена республикой. Власть императора была упразднена.

После Октябрьской революции 1917 г. в России окончательно оформилась советская система.

В период существования советской республики (СССР) разделение властей даже теоретически не признавалось; ему противопоставлен был принцип единства власти трудового народа, воплощённый в советах. Советы должны соединять в своих руках и законодательные и исполнительные функции. Независимость суда признаётся только декларативно.

Реальная же власть принадлежала на каждом уровне верхушке аппарата Комму-

нистической партии и часто единолично первому секретарю соответствующего партийного комитета. Все решения совета и других государственных органов, включая суды, предварительно одобрялись коммунистическими партийными комитетами или их бюро и первыми секретарями.

Определённый шаг к закреплению принципа разделения властей, определению компетенции законодательной власти, её статуса в политической системе был сделан в связи с принятием Конституции РФ в 1993 г.

Согласно Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

Ведущая роль законодательной власти обусловлена тем, что осуществляющий её орган - парламент - формируется путём прямого волеизъявления населения страны (всеобщие выборы); он выступает органом народного представительства. Именно эта ветвь власти принимает законы, создаёт ту правовую основу, в рамках которой только и должны действовать другие ветви власти.

В Российской Федерации законодательную власть осуществляет Федеральное собрание - парламент РФ / .с41-42/.

ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

Конституция РФ учредила парламент, который принципиально отличен как от высших органов в бывшем СССР, не игравших заметной самостоятельной роли, так и от Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ, претендовавших на доминирующую, властную роль.

Оставаясь важным органом государственной власти, Федеральное Собрание не наделено более всевластными полномочиями, которые позволяли бы ему стать над другими ветвями федеральной государственной власти, вторгаться в их компетенцию.

Если прежней Конституцией за ним признавалось право решения практически всех вопросов, относящихся к ведению Российской Федерации, то в новой Конституции из сферы ведения парламента исключены распорядительные функции.

Парламент не выступает сегодня как высшее звено в иерархически соподчинённой системе Советов, как это было прежде. Создан парламент, соответствующий федеральному устройству государства и разделению властей. Это отображено в его названии - Федеральное Собрание.

Конституция называет Федеральное Собрание представительным органом Российской Федерации. Оно выступает представителем всего многонационального народа страны, формируется на основе всеобщего участия населения страны в политическом процессе, а применительно к Государственной Думе путём всеобщих прямых свободных выборов.

Конституция определяет в качестве основной функции Федерального Собрания законотворчество и называет его законодательным органом.

В государствах с федеральным устройством парламенты, как правило, являются двухпалатными. Одна из них ("нижняя") выступает как прямое представительство всего населения страны и формируется её избирательным корпусом, путём общенациональных выборов. Другая палата ("верхняя") представляет интересы Субьектов федерации.

На таком принципе построено Федеральное Собрание / .с41-42, .с436-437, с287/.

Согласно Конституции РФ (ст.95) Федеративное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы.

Государственная Дума представляет всё население Российской Федерации, а Совет федерации, часто именуемый верхней палатой, состоит из депутатов, представляющих все субьекты РФ. Совет Федераций призван выражать интересы различных местностей, регионов. Вместе с тем Совет Федерации - государственный орган всей федерации. Его решения адресуются не отдельным местностям, регионам, а государству в целом, т.е. всей Российской Федерации.

Двухпалатным был и ранее действующий Верховный Совет РФ. Существенным явилось то, что ранее компетенция палат была одинаковой. Теперь у каждой из палат имеется свой круг полномочий. Палаты современного парламента имеют разный количественный состав, в основном проводится раздельное заседание палат. Конституция предусматривает, что палаты могут собираться совместно лишь для заслушивания посланий Президента Российской Федерации и выступлений руководителей иностранных государств. Центр тяжести законодательного процесса находится в Государственной Думе.

в случае его отставки;

в случае стойкой непособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия;

в случае отрешения от должности;

Следовательно, в Конституции прямо называются три основания досрочного прекращения исполнения полномочий Президентом РФ. Причём российская Конституция предоставляет Президенту РФ право выхода в отставку до истечения срока его полномочий.

Однако в Конституции РФ не конкретизируются критерии и порядок определения стойкой неспособности Президента по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия. Соответственно эти вопросы крайне важно регламентировать в специальном Федеральном Законе.

Что же касается третьего основания досрочного прекращения президентских полномочий - отрешения Президента РФ от должности, - то оно достаточно подробно регламентированно Конституцией.

Так, ч.1 ст.93 Конституции РФ устанавливает, что Президент РФ может быть отрешён от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого ГосДумой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтверждённого заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента признаков преступления и заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.

Часть 2 ст.93 Конституции РФ гласит, что решение ГосДумы о выдвижении обвинения и решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности дол-

жны быть приняты двумя третями голосов от общего числа в каждой из палат по инициативе не менее трети голосов депутатов ГосДумы и при наличии заключения специальной комиссии, образованной ГосДумой.

Согласно ч.3 ст.93 Конституции решение Совета Федерации об отрешении Президента РФ от должности должно быть принято не позднее чем в трёхмесячный срок после выдвижения ГосДумой обвинения против Президента. Если же в этот срок решение Совета Федерации не будет принято - обвинение против Президента РФ считается отклонённым.

Важное требование содержит и ч.2 ст.92 Конституции РФ. Согласно ей во всех случаях досрочного прекращения исполнения Президентом РФ своих полномочий - выборы Президента РФ должны состояться не позднее трёх месяцев с момента такого досрочного прекращения.

Таким образом на лицо точно определённые конституционные ограничения периоду, в течение которого страна может находиться без Президента.

Кроме того, Конституция РФ в ч.3 ст.92 предусматривает институт временного исполнения президентских обязанностей. Установлено, что во всех случаях, когда Президент РФ не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства РФ. Но при этом исполняющий обязанности президента РФ не имеет права:

а) распускать ГосДуму;

б) назначать референдум;

в) вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции РФ.

Тем самым Конституция РФ ограничивает возможности коренного изменения обстановки в стране в результате временного исполнения президентских полномочий Председателем Правительства РФ.

Несомненно, что в ходе развития рссийского федерализма как территориальной формы демократии объективно будут возникать всё новые и новые проблемы. Одна из наиболее очевидных таких проблем - рост противоречий между субьектами РФ, между региональными и центральными властями.

В связи с этим важно уточнить, КАКОВЫ КОНСТИТУЦИОННЫЕ ВОЗМОЖНОСТИ ПРЕЗИДЕНТА РФ В ВОПРОСАХ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЕДИНСТВА ВЛАСТИ И ГАРАНТИЙ ДЕЙСТВИЯ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ВСЕЙ ЕЁ ТЕРРИТОРИИ.

Во-первых, Конституция даёт Президенту право использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами госвласти субьектов РФ, равно как и между органами госвласти субьектов РФ.

К таким согласительным процедурам относятся, например, создание согласительных комиссий, использование иных приемлемых средств согласования интересов в различных ситуациях.

Во вторых, в случае недостижения согласованного решения Президент РФ может передать решение спора на рассмотрение соответствующего суда.

Так, например, Конституционный Суд РФ вправе разрешать споры о компетенции между органами государственной власти РФ и органами власти её субьектов, а также между высшими государственными органами субьектов РФ ( ч.3 ст.125 Конституции РФ ).

В-третьих, Конституцией устанавливается, что Президент РФ вправе приостановить действие актов органов исполнительной власти субьектов РФ - если они противоречат Конституции, федеральным законам либо международным обязательствам РФ; или в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом ( ч.2 ст.85 ).

Таким образом, Конституция РФ предоставляет Президенту РФ весьма обширные права для поддержания конституционности и законности в стране, соблюдения связывающих Россию договорных и обычных норм международного права, обеспечения уважения прав и свобод человека.

Важно подчеркнуть, что в соответствии с Конституцией право Президента на приостановление действия актов распространяется только на действие актов исполнительной власти субьектов РФ и не касается актов органов законодательной власти.

Более того: действие актов органов исполнительной власти субьектов РФ может приостанавливаться Президентом до решения данного вопроса соответствующим судом - и таким образом ограничивается во времени. Следовательно, по Конституции действия Президента в соответствующем направлении не могут иметь характер окончательного вердикта.

Особое место в Российской Конституции занимает такой вопрос, как

ПРЕРОГАТИВЫ И ПОЛНОМОЧИЯ ПРЕЗИДЕНТА РФ.

Основной Закон страны наделяет Президента РФ особыми прероготивами в отношении формирования состава Правительства РФ.

Так, Президент РФ назначает Председателя Правительсьва РФ. Однако такое назначение может быть осуществлено Президентом только с согласия ГосДумы. Таким образом ответственность в связи с назначением Председателя Правительства несут и Президент и ГосДума.

Кроме того, не входя в состав Правительства РФ, Президент РФ в соответствии с п."б" ст.83 Конституции имеет право председательствовать на его заседаниях.

К том уже участие Президента в определении персонального состава Правительства РФ не ограничивается назначением его главы. В соответствии с п."д" ст.83 Конституции РФ Президент РФ имеет право назначать на должность и освобождать от должности заместителей председателей Правительства РФ, а также федеральных министров. И хотя эти кадровые вопросы Президент РФ решает на основе предложений Председателя Правительства РФ, - всё же право окончательного принятия решения остаётся за Президентом.

Ещё одна из важнейших прерогатив Президента РФ в отношении Правительства Российской Федерации - это право Президента принимать решение об отставке Правительства ( п."в" ст.83 Конституции ). Причём Конституция не требует от Президента указания мотивов принятия решения об отставке Правительства. А ведь на практике такое решение может быть вызвано не только неудовлетворённостью Президента професиональной деятельностью Правительства. Если же Президент решит отправить Правительство в отставку, то в соответствии с Конституцией он должен будет вновь назначить Председателя Правительства, получив на это согласие ГосДумы.

Наряду с прерогативами Конституция РФ наделяет Президента РФ весьма обширными полномочиями, в том числе:

а) КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ПО КАДРОВЫМ ВОПРОСАМ. Согласно им Президент РФ непосредственно участвует в определении состава федеральных судов. На основании п."е" ст.83 Конституции РФ Президент представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ.

Само же назначение этих судей является правом Совета Федерации.

Судей других федеральных судов Президент РФ назначает самостоятельно ( п."е" ст.83 Конституции РФ ). Речь идёт о таких судах, как, например, суд по административным судам, суд по административным законам и др. Согласно ч.2 ст.128 Конституции РФ, судьи других федеральных судов назначаются Президентом в порядке, установленном федеральным законом.

Кроме того Президенту РФ дано право представлять Совету Федерации кандидатуру для назначения на должность Генерального Прокурора РФ, а также вносить в Совет Федерации предложение об его освобождении от должности ( п."е" ст.83 Конституции РФ ).

Пункт "ж" ст.83 Конституции РФ предусматривает, что Президент РФ формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ.

Пункт "и" ст.83 Конституции даёт Президенту право на формирование Президентской Администрации. Согласно Основному Закону задача Президентской Администрации состоит в том, чтобы надлежащим образом обеспечить конституционные функции Президента РФ как главы государства.

Президент РФ назначает также и полномочного представителя главы государства в Федеральном Собрании, и своего помошника по связям с Российским Парламентом и общественными объединениями. Их предназначение - в обеспечении конструктивного взаимодействия Президента РФ с палатами Федерального Собрания.

Особенно поясним, что администрация президента имеет довольно развет-

влённую структуру. В неё входят, в частности, Государственно-правовое управление Президента РФ, Контрольное управление Президента РФ, Управление делами Президента РФ, а также целый ряд других подразделений ( управлений, отделов ) Администрации Президента РФ.

Кроме того, на основании п."к" ст.83 Конституции РФ Президент РФ назначает и освобождает полномочных представителей Президента РФ в краях, областях и других субьектах РФ, а также полномочных представителей для выполнения отдельных функций или поручений Президента.

Права Президента РФ по участию в формировании руководящих кадров страны распространяются также и на командование Вооружённых Сил. Согласно п."л" ст.83 Конституции РФ, Президент РФ назначает и освобождает высшее командование Вооружённых Сил РФ.

Вместе с этим Президент обладает серьёзными полномочиями по определению кадрового состава внешнеполитической службы Российского Государства. В соответствии с п."м" ст.83 Конституции РФ он назначает и отзывает дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях;

б) КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ В СФЕРЕ ОБОРОНЫ СТРАНЫ И ЕЁ БЕЗОПАСНОСТИ.

В соответствии с Конституцией РФ ( ч.1 ст.87 ) Президент РФ является Верховным Главнокомандующим Вооружённых Сил РФ.

Соответственно именно Президент в первую очередь определяет место Вооружённых Сил России в защите суверенитета и территориальной целостности страны, пресечении вооружённых конфликтов, выполнения международных военных обязательств, обеспечении военными средствами ряда других жизненно важных интересов России.

Президент РФ определяет основные направления строительства и реформирования Вооружённых Сил. При этом военная доктрина, вырабатывающаяся многими министерствами, ведомствами, учреждениями и организациями, в обязательном порядке проходит процедуру рассмотрения на заседаниях Совета Безопасности РФ, возглавляемого Президентом РФ.

Так, в соответствии с Конституцией РФ ( п."з" ст.83 ) ныне действующую военную доктрину Президент РФ утвердил специальным Указом от 2 ноября 1993 г. Согласно этой доктрине стратегические ядерные силы будут, как и прежде, главным средством сдерживания от развязывания войны. В основу же реформирования Вооружённых Сил - ввиду особенностей геополитического положения РФ - заложен принцип "мобильной обороны": т.е. создание относительно небольших, но достаточно мощных сил, готовых к оперативному использованию в районах, в которых возникает реальная угроза безопасности России.

В случае агрессии против РФ или непосредственной угрозы агрессии Президент РФ имеет Конституционное право вводить на территории страны или в отдельных её местностях военное положение, ставя об этом в известность Совет Федерации и Государственную Думу ( ч.2 ст.87 Конституции РФ ).

Подчеркнём, что Конституция РФ для введения ЧП каких-либо иных оснований - кроме агрессии или непосредственной угрозы агрессии против России - не предусматривает. Это вытекает из ч.3 ст.87 Конституции РФ.

В тоже время Президент РФ имеет конституционное право при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводить на территории РФ или в отдельных её местностях чрезвычайное положение, извещая об этом Совет Федерации и ГосДуму ( ст.88 Конституции РФ ).

В качестве илюстрации практического использования Президентом РФ его полномочий по введению чрезвычайного положения возможно назвать его Указ от 31.01.1994 г. "О продлении чрезвычайного положения на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях республики Северная Осетия, Малгобетского и Назранского районов Ингушской Республики". Названый Указ, в часности, устанавливает ограничения определённых прав и свобод в рамках регламентируемого им режима чрезвычайного положения;

б)КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ПО ВОПРОСАМ ГРАЖДАНСТВА, ПОМИЛОВАНИЯ И НАГРАЖДЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ НАГРАДАМИ. Согласно п."а" ст.89 Конституции, Президент решает вопросы гражданства РФ и предоставления политического убежища. При этом он действует в рамках полномочий, закреплённых в ряде коституционных статей.

Так, в ч.1 ст.6 предусматривается, что гражданство РФ приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом. Этот закон в основном и регламентирует действия президента в вопросах российского гражданства. Согласно ему гражданин РФ не может быть лишён своего гражданства или права изменить его ( ч.3 ст.6 Конституции ), как не может быть и выслан за пределы РФ либо выдан другому государству ( ч.1 ст.61 Конституции ).

В вопросе же предоставления политического убежища Президент обязан руководствоваться ст.63 Конституции.

На основании ч.1 статьи, РФ предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепринятыми нормами международного права.

В соответствии с ч.2 этой же статьи, в РФ не допускается выдача другим государствам лиц, преследуемых за политические убеждения, а также за действия ( и бездействие ), не признаваемые в РФ преступлением.

Согласно Конституции РФ Президент РФ ( на основании п."б" ст.89 ) награждает государственными наградами РФ, присваивает почётные звания РФ, высшие воинские и высшие социальные звания.

Называя эти конституционные полномочия Президента РФ, нельзя не упоминуть о его Указе "О государственных наградах Российской Федерации" от 2 марта 1994 г. Данным Указом в России учреждены:

орден "За заслуги перед отечеством" ( четырёх степеней );

орден Мужества ( он является также ступенью к званию Героя Российской Федерации );

орден "За военные заслуги";

орден Почёта;

орден Дружбы;

медаль ордена "За заслуги перед Отечеством" ( эта медаль первой степени является также ступенью к награждению одноимённым орденом );

медаль "За отвагу";

медаль "За спасение погибавших" ( является также ступенью к ордену Мужества );

медали Суворова, Ушакова, Нестерова;

медаль "За отличие в охране общественного порядка";

медаль "За отличие в охране государственной границы";

знак отличия "За безупречную службу".

Что же касается установленных федеральным законом ранее, 20 марта 1992 г. звания Героя РФ и знака особого отличия - медали "Золотая Звезда", - то их получили уже более 50 человек.

В 1992 г. учреждена и медаль "Защитнику свободной России", а в 1993 г. медаль "50 лет Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 гг.".

Кроме того, Указом Президента РФ от 9 мая 1994 г. учреждены орден Жукова и медаль Жукова.

Конституцией РФ ( п."в" ст.89 ) Президенту РФ предоставлено и право помилования. Это - исключительное право Президента. Оно состоит в смягчении наказания или в освобождении от наказания лиц, обратившихся к Президенту с таким ходатайством, в отношении которых вынесенный судом приговор вступил в законную силу.

Подчеркнём, что акт помилования всегда является индивидуально определённым и касается конкретного лица или лиц. Он не может применяться не персонифицированно, без указаний фамилий лиц, в отношении которых осуществляется помилование.

На практике помилование применяется Президентом после тщательного рассмотрения соответствующего ходатайства специальной комиссией при Президенте, рекомендации которой Президент и учитывает. При этом речь идёт не только о лицах, которые были приговорены судом к смертной казни, но и о тех, судебные приговоры которых предусматривают другие виды наказания;

г) КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ В ОБЛАСТИ ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ И МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ. Президент РФ обладает достаточно широким кругом соответствующих полномочий.

Так, в соответствии с п."а" ст.86 Конституции Президент осуществляет руководство внешней политикой РФ. Оно выражается и в Послании парламенту, и в общем руководстве внешнеполитической деятельностью государства.

В соответствии с п."б" ст.86 Конституции Президент РФ ведет переговоры и подписывает международные переговоры Российской Федерации.

Следует также учитывать, что РФ является правоприемником участия СССР в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года. А в соответствии с этой Конвенцией Президент РФ как лицо высокого ранга имеет право на такие переговоры и подписания договоров в силу своей должности, и в подтверждении соответствующих полномочий перед другими сторонами или внутри страны не нуждается.

Напомним, что согласно вызванной Венской конвенции международный договор может стать юридически обязывающим государство по его подписании или ратификации (т.е. утверждении высшим органом госвласти), - в зависимости от того, ка-

верховенство на всей территории РФ.

Наконец, следует уточнить КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ПРЕЗИДЕНТА РФ И РОССИЙСКОГО ПАРЛАМЕНТА - ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ.

На основании п."а" ст.84 Конституции РФ Президент РФ назначает выборы Государственной Думы ( которая является одной из палат Российского Парламента Федерального Собрания ).

Пункт "б" ст.84 Конституции определяет, что Президент РФ распускает Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ. ЭТО ПОЛНОМОЧИЕ ПРЕЗИДЕНТА ЯВЛЯЕТСЯ ИСКЛЮЧИТЕЛЬНЫМ и предоставлено ему как средство поиска выхода из явных политических тупиков, в которых может оказаться государственная жизнь.

Подчеркнём, что в соответствии с Конституцией РФ не может быть установлено каких-либо иных оснований роспуска ГосДумы, кроме указанных в самой Конституции РФ. Таких новых, либо дополнительных оснований не могут содержать ни Федеральный Конституционный Закон, ни Федеральный Закон, ни любой подзаконный акт, включая указ Президента РФ.

Кроме того, Президент РФ обладает правом законодательной инициативы, то есть правом вносить проекты в ГосДуму ( п."г" ст.84 Конституции РФ ). При этом предполагается, что законопроектная деятельность Президента является важнейшим инструментом осуществления им государственной политики, развития и совершенствования российского законодательства.

В соответствии с Конституцией РФ ( п."д" ст.84 ) Президент подписывает и обнародует Федеральные Законы. Основной Закон страны ( ч.3 с.15 ) устанавливает, что законы подлежат официальному опубликованию, а неопубликованные законы не применяются. Опубликование в данном случае является одним из способов обнародования.

Отметим также, что процедура обнародования федеральных законов, и прежде всего официального опубликования, была урегулирована официальным законом от 14 июня 1994 г. "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания".

Форма взаимоотношения Президента РФ с российским парламентом регулирует-

ся и п."е" ст.84 Конституции. В нём установлено, что ПРЕЗИДЕНТ РФ ОБРАЩАЕТСЯ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ СОБРАНИЮ С ЕЖЕГОДНЫМИ ПОСЛАНИЯМИ О ПОЛОЖЕНИИ В СТРАНЕ, ОБ ОСНОВНЫХ НАПРАВЛЕНИЯХ ВНУТРЕННЕЙ И ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ ГОСУДАРСТВА.

Главная идея президентского Послания - укрепление Российского государства на основе Конституции РФ. Кроме того, в президентских посланиях подводятся основные итоги развития государства в период после предыдущего Послания; определяются перспективные направления внутренней и внешней политики РФ.

Так, в Послании, с которым Президент РФ обратился к Федеральному Собранию 16 февраля 1995 года и которое называлось "О действенности государственной власти в России", были рассмотрены следующие проблемы / /:

1. Обеспечение суверенитета, независимости и целостности (экономический потенциал и будущее России; федерализм и местное самоуправление; право на применение государственной силы и чеченский кризис; контуры реформы в области обороны и безопасности; приоритеты внешней политики);

2. Обязанности государства по защите прав и свобод человека и гражданина (экономические и социальные права в период реформы; поддержка культуры, науки и образования; обеспечение прав и свобод граждан на всей территории России; повышение действенности правовой свободы личности);

3. Взаимодействие государственных и общественных институтов (законотворческая деятельность; становление судебной власти; государственная власть и общественные институты; средства массовой информации и власть).

Обеспечение повышения действенности государственной власти в названном Послании Президента РФ поставлено в зависимость от выполнения семи основных задач:

1. Обеспечение на деле конституционных прав и свобод россиян.

2. Создание эффективной системы взаимодействия органов исполнительной, законодательной и судебной власти.

3. Обеспечение непрерывности демократического процесса.

4. Реализация конституционных принципов федерализма.

5. Эффективное участие государства в экономическом процессе.

6. Обеспечение действенного функционирования системы национальной безо-

пасности.

7. Определение позиции Российского государства на мировой арене в соответствии с его национальными интересами.

Как очевидно, ежегодные президентские Послания, помимо всего прочего, играют немаловажную роль в наполнении конкретным содержанием взаимоотношений Президента РФ и Российского Парламента, являются своего рода документом, программирующим такие взаимоотношения на ближайший год.

Известно, что все познается в сравнении. В этом плане для более объективного усвоения рассматриваемой теме интересен ОПЫТ РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТА ПРЕЗИДЕНТА В НАИБОЛЕЕ РАЗВИТЫХ ДЕМОКРАТИЧЕСКИХ ГОСУДАРСТВАХ МИРА.

Например, в АВСТРИИ Президент осуществляет свои функции на основе предложений правительства, и все президентские решения должны быть подписаны федеральным канцлером (главой австрийского правительства) или соответствующим федеральным министерством.

В ГЕРМАНИИ большинство актов Президента нуждаются в согласовании с главой правительства или соответствующими министрами, которые также несут за них ответственность.

В ГРЕЦИИ Президент лишен права смещения премьер-министра и введения чрезвычайного положения; а право роспуска парламента греческий Президент может осуществить только в том случае, если отставка двух правительств подряд показывает отсутствие политической стабильности.

В ИРЛАНДИИ переизбрание одного и того же лица на президентский пост допускается только один раз.

На МАЛЬТЕ Президент может быть отстранён от должности за недостойное поведение.

В США Президент избирается путем косвенных выборов: избиратели выбирают выборщиков, а выборщики - Президента. Конституция США предусматривает, что избранным считается тот кандидат, который получит абсолютное большинство голосов выборщиков. Если не один кандидат не получит требуемого большинства, Палата представителей (одна из палат американского парламента - Конгресса) избирает президента из трех кандидатов, получивших наибольшее число голосов.

В ШВЕЙЦАРИИ существует пост Президента Федерального совета (так называется швейцарское правительство). Президент Федерального совета избирается Федеральным собранием (швейцарским парламентом) из числа членов швейцарского правительства. При этом один и тот же человек не может быть избран на этот пост два раза подряд.

А в таких странах, как АВСТРАЛИЯ, БЕЛЬГИЯ, ВЕЛИКОБРИТАНИЯ, ДАНИЯ, ИСПАНИЯ, КАНАДА, ЛЮКСЕМБУРГ, НОВАЯ ЗЕЛАНДИЯ, НОРВЕГИЯ, ШВЕЦИЯ, ЯПОНИЯ И ДР. институт президентства и вовсе не считается панацеей от всех бед: в этих государствах президентов вовсе не существует, а власть монархов почти повсеместно ограничена.

Конституция Российской Федерации (1993г.) предоставила российскому Президенту практически такие же права, какие имеют в своих странах Президенты ПОРТУГАЛИИ, США, ФИНЛЯНДИИ И ФРАНЦИИ. Президент РФ точно так же, как и Президент утомленной правительственными кризисами и многолетней борьбой с мафией ИТАЛИИ практически не несет ответственности за действия, совершаемые им во время исполнения своих обязанностей, если это не измена.

Более того, после событий Октября 1993г., ликвидация Верховного Совета РФ и Советов всех остальных уровней на всей территории нашей страны в России обозначилась тенденция гипертрофированной концентрации власти в руках Президента РФ. Он, - подобно королю, например, ДАНИИ, - практически за свои действия ни перед кем не отвечает и в соответствии с Конституцией выведен за пределы исполнительной власти, в то же время неограниченно контролируя ее.

Итак, предпринятый анализ конституционных основ института президенства в России позволяет определить наиболее характерные позитивные и негативные аспекты реализации конституционных полномочий Президентом РФ.

КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ИНСТИТУТА ПРЕЗИДЕНТСТВА В РОССИИ ИМЕЮТ СЛЕДУЮЩИЕ ПОЗИТИВНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ:

1. Основной Закон страны делегировал Президенту РФ все без исключения права и полномочия, необходимые для эффективного управления таким сложнейшим государственным образованием, как Российская Федерация.

2. Как никакая другая политическая фигура из среды высшей управленческой элиты, Президент РФ - согласно Конституции - наделен всеми необходимыми полно-

мочиями: а) общенационального Координатора; б) Арбитра во взаимоотношениях между Центром и регионами; в) Посредника между субъектами Российской Федерации.

3. Основной Закон страны создал Президенту РФ практически идеальные условия для осуществления им функций Гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина.

4. Российская Конституция 1993 г. обеспечивает Президенту РФ режим наибольшего благоприятствования для любых его инициатив ( юридических, социальных, экономических, политических, идеологических и иных ).

5. Президент РФ наделён Конституцией действенными и разнообразными средствами ( кадровыми, управленческими, процедурными и др. ) для поддержания стабильности и равновесия во всех сферах жизнедеятельности общества в "период реформ", в "переходный период" ( а точнее в период "формационной ломки" ).

6. В соответствии с Конституцией Президент РФ обеспечен такими средствами оперативного решения проблем любой степени сложности, как Указы и Распоряжения. Названные акты Президента нередко восполняют многочисленные "пробелы"

в современном российском законодательстве.

7. Конституция РФ наделила Президента Российской Федерации всеми возможными полномочиями для осуществления полноценной и оперативной внешнеполитической деятельности, а также для обеспечения международных обязательств России.

Вместе с тем основы режима президентской власти, регламентированные Кон-

ституцией РФ, объективно нуждаются в дальнейшем совершенствовании.

Целями такого совершенствования должно стать решение целого ряда проблем: 1. Конституционное приведение степени ответственности Президента РФ в

соответствие с его чрезвычайно обширными прерогативами и правами.

2. Конституционная модернизация принципа разделения властей с учётом необходимости уравновешивания судебной, законодательной, исполнительной и президентской "ветвей власти".

3. Приведение в соответствие с нормами правового государства и демократии полномочий представительной "ветви власти" в лице Российского Парламента. Усиление в этом плане роли парламентариев в государственной кадровой политике; в контроле за исполнением федеральных законов, в осуществлении информационной политики государства.

4. Правовая трансформация российских администраций всех уровней во властные структуры, исполняющие не только Указы Президента и распоряжения Правительства, но в первую очередь конституционные и федеральные законы.

5. Конституционное обеспечение верховенства в стране легитимного и социально справедливого Закона, а не какого-либо должностного лица, будь оно даже Президентом.

6. Ужесточение требований Закона - в силу конституированной концентрации громадной власти - к кондициям претендента на президентский пост и собственно Президента РФ: нравственным, гражданским, интелектуальным, профессиональным, физическим, психологическим, а также к уровню его законопослушания.

7. Защита общества посредством Закона от прецедентом занятия поста Президента РФ политиками радикального толка какой бы то ни было политической ориентации. Именно политики-радикалы, как правило, цинично игнорируют социальную цену своей деятельности.

Названные проблемы не решены до сих пор. Их острота и потенциальная опасность порождает у частей общества серьёзную тревогу за возможную трансформацию президентской власти в диктатуру Президента; опасение в руках Президента РФ таких прерогатив и полномочий, каких не было ни у российских монархов, ни у генеральных секретарей компартии - монополиста в советскую эпоху.

Подобные опасения части общества породили вопрос: а нужен ли России институт президентства?

Однозначного ответа на этот вопрос российская общественность пока не даёт. В то же время - согласно масштабным социалогическим исследованиям - в канун президентских выборов 1996 года около 50% граждан из числа опрошенных так или иначе поддерживали президентскую ( либо смешанную, президентско-парламенскую ) форму правления. Жёстко против института президентства выступали не более 29% граждан из числа опрошенных ( 21% с ответом затруднились ). Очевидно, что общественное мнение тяготеет к сильной президентской форме правления,

но не к авторитарной диктатуре. Не менее очевидно, что любое решение вопроса о президентстве РФ пока ни в коей мере не опиралось бы на мнение подавляющего большинства российских граждан / /.

С учётом шкалы общественных предпочтений и традиций общественной политической культуры следует констатировать, что президентство в РФ пока вряд ли нуждается в отмене.

Президентская система соединяет в себе традиции с современностью, отражая исторически присущее российскому общественному сознанию персонифецированное единство власти.

Однако дальнейшее утверждение и легитимность системы президентской власти в Российской Федерации всецело зависит от того, насколько деятельность Президента будет вписываться в правовое поле, очерченное Конституцией РФ.

Тема 5. ПРАВИТЕЛЬСТВО РФ КАК ГЛАВНЫЙ СУБЬЕКТ В СИСТЕМЕ

ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИИ

Прежде чем рассмотреть конституционные основы деятельности Правительства РФ как главного субьекта нашей отечественной исполнительной власти, необходимо предпринять ряд пояснений касательно самой исполнительной власти как правового феномена.

В современном мире, - соответственно теории "разделения властей", - исполнительная власть является властью правоприменительной. На неё возлагается функция исполнения принимаемых парламентом ( то есть законодательной властью ) законов.

Исполнительная власть формально независима от законодательной власти, которая тем не менее считается главенствующей, "первой" властью. Буржуазно-демократические Конституции обычно содержат положения о том, что исполнительная власть принадлежит либо Президенту - главе правительства, и правительству ( в так называемых "президентских республиках" ), либо главе государства ( в парламентарных странах ). При этом в парламентарных странах реальная роль главы государства в процессе осуществления полномочий исполнительной власти сугубо номинальна.

В современную эпоху фактическое значение исполнительной власти далеко выходит за рамки, установленные и теоретически, и самими Конституциями.

В наше время в абсолютном большинстве государств планеты исполнительная власть не только свободно толкует законы, но и сама весьма активно осуществляет полномочия законодательной власти. Более того: исполнительная власть всё чаще бывает источником законодательной инициативы, результативно влияя на законодательную деятельность соответствующих парламентов.

Таким образом НАЛИЦО ОБЩЕМИРОВАЯ ТЕНДЕНЦИЯ К ТРАНСФОРМАЦИИ ПЕРВОНАЧАЛЬНОГО ПРЕДНАЗНАЧЕНИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ, К НАРАСТАЮЩЕМУ ПРЕОБЛАДАНИЮ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ НАД ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ, - то есть над выборными представительными органами.

Соответственно ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ В ГЛОБВЛЬНОМ МАСШТАБЕ ВСЁ БОЛЕЕ ОТЧЁТЛИВО ПРЕОБРАЗОВЫВАЕТСЯ В АДМИНИСТРАТИВНО-БЮРОКРАТИЧЕСКУЮ, - и постсоветская Россия в этом плане исключением не является.

Вместе с тем отметим, что в ряде государств с сильными демократическими традициями одностороннему усилению исполнительной власти противопоставлена система сдержек и противовесов.

Об исполнительной власти, полномочиях правительств этих государств мы узнаем в завершении этой темы, после анализа конституционных основ деятельности Правительства РФ.

Прежде всего необходимо уточнить, КАКОВО МЕСТО ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СИСТЕМЕ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ.

В соответствии с Конституцией государственная власть в РФ организована и функционирует на базе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. В реальности над всеми названными ветвями власти стоит президентская ( т.е. "первая" ) власть.

Согласно Конституции РФ ( ч.1 ст.110 ), исполнительную власть в Российской Федерации исполняет Правительство РФ.

Российское Правительство возглавляет систему федеральных органов исполнительной власти РФ. При этом подчеркнём, что в соответствии с Конституцией ( ч.2 ст.77 ) федеральные органы исполнительной власти ( прежде всего Правительство РФ ) и органы исполнительной власти субьектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в России.

Основной Закон страны определяет и, пожалуй, важнейшую задачу Прави-

тельства РФ: в соответствии с ч.4 ст.78 Конституции такой задачей является обеспечение осуществления полномочий федеральной государственной власти на территории РФ. Эту задачу Правительство решает совместно с Президентом РФ. Подчеркнём также, что речь в этом плане идёт о реализации прерогатив всей федеральной государственной власти, а не только прав её исполнительной ветви.

Анализируя конституционные основы деятельности в России исполнительной

власти, важно уточнить, КТО ВХОДИТ В ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. В соответствии с ч.2 ст.110 Конституции Правительство РФ состоит из Председателя Правительства, заместителей Председателя Правительства и федеральных министров.

По своей должности в Правительство РФ не входят: председатели государственных комитетов РФ, федеральных служб, агентов, надзоров.

Конституцией РФ регулируется и вопрос О СТРУКТУРЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ.

В соответствии с ч.1 ст.112 Конституции Председатель Правительства РФ не позднее недельного срока после своего назначения должен представить Президенту РФ предложение о структуре федеральных органов исполнительной власти.

До президентских выборов 1996 г. эта структура функционировала на основании Указа Президента РФ от 10.01.1994 г. "О структуре федеральных органов исполнительной власти" ( с последующими изменениями ).

Согласно названному Указу, данная структура включала в себя Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти: федеральные министерства, государственные комитеты РФ, комитеты РФ, федеральные службы, федеральные агентства, федеральные надзары.

В структуре федеральных органов исполнительной власти имелись следующие министерства: 1) по атомной энергии; 2) внешних экономических связей; 3) внутренних дел; 4) здравоохранения и медицинской промышленности; 5) иностранных дел; 6) науки и технической политики; 7) обороны; 8) охраны окружающей среды и природных ресурсов; 9) по делам гражданской обороны; чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; 10) по делам национальностей и региональной политике; 11) по сотрудничеству с государствами - участниками Содружества Независимых Государств; 12) путей сообщения; 13) связи; 14) сельского хозяйства и продовольствия; 15) социальной защиты населения; 16) строительства; 17) топлива и энергетики; 18) транспорта; 19) труда; 20) финансов; 21) экономики; 22) юстиции.

Помимо названных министерств в данную структуру входили также следующие ГОСУДАРСТВЕННЫЕ КОМИТЕТЫ РФ: 1) антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур; 2) высшему образованию; 3) оборонным отраслям промышленности; 4) промышленной политике; 5) статистике; 6) управлению государственным имуществом; 7) санитарно-эпидеологического надзора; 8) таможней.

Наряду с министерством и государственными комитетами в рамках структуры федеральных органов исполнительной власти действовали и КОМИТЕТЫ РФ по: 1) водному хозяйству; 2) геологии и использованию недр; 3) государственным резервам; 4) делам молодёжи; 5) драгоценным металлам и драгоценным камням; 6) земельным ресурсам и землеустройству; 7) кинематографии; 8) машиностроению; 9) металлургии; 10) патентам и товарным знакам; 11) печати; 12) рыболовству; 13) стандартизации; 14) метрологии и сертификации; 15) торговле; 16) физической культуре и туризму; 17) химической и нефтехимической промышленности.

Кроме этого в структуру федеральных органов исполнительной власти входит и целый РЯД ФЕДЕРАЛЬНЫХ СЛУЖБ: 1) Государственная архивная служба России; 2) Федеральная служба России по валютному и экспортному контролю; 3) Служба внешней разведки Российской Федерации; 4) Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды; 6) Федеральная служба занятости России; 7) Федеральная служба контрразведки Российской Федерации; 8) Федеральная служба лесного хозяйства России; 9) Федеральная миграционная служба России; 10) Федеральная служба России по надзору за страховой деятельностью; 11) Государственная налоговая служба Российской Федерации; 12) Федеральная пограничная служба - Главное командование Пограничных войск РФ; 13) Федеральная служба России по телевидению и радиовещанию.

обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики государства. В его же ведении вопросы обеспечения законности, прав и свобод граждан, охраны собственности и общественного порядка, борьбы с преступностью.

Помимо перечисленных, Правительство РФ в соответствии с п."ж" ч.1 ст.114 Конституции РФ осуществляет иные полномочия, возложенные на него Основным Законом страны, федеральными законами, указами Президента РФ.

Кроме того, РОССИЙСКОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО НА КОНСТИТУЦИОННОМ УРОВНЕ УПОЛНОМОЧЕНО ИЗДАВАТЬ ЦЕЛЫЙ РЯД ПРАВОВЫХ АКТОВ.

В ч.1 ст.115 Конституции сказано, что Правительство РФ имеет право издавать постановления и распоряжения. При этом акты Правительства должны издаваться на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ.

В тоже время именно Федеральное Правительство и обеспечивает исполнение своих постановлений и распоряжений. В связи с этим в ч.2 ст.115 Конституции устанавливается, что постановления и распоряжения Правительства обязательны к исполнению в Российской Федерации.

Особо отметим, что нормативные правовые акты Правительства издаются в форме постановлений, а нормативные правоприменительные акты - в форме распоряжений.

Как правило, акты Правительства нормативно-правового характера принимаются в связи с необходимостью определения порядка исполнения федерального закона, роли органов исполнительной власти в реализации тех или иных предписаний.

Примечательно, что в Конституции РФ ( ч.3 ст.115 ) устанавливается воз-

можность отмены правовых актов Федерального Правительства. В соответствии с данным положением постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента могут быть отменены Президентом РФ, либо приостановлены им.

Особенное значение Конституция РФ уделяет такому вопросу, как ПОРЯДОК НАЗНАЧЕНИЯ ПРЕДСЕДАТЕЛЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА РФ.

Часть 1 ст.111 Конституции РФ устанавливает, Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия ГосДумы. Соответствующие этому положению полномочия Президента и ГосДумы в отношении порядка назначения Председателя Правительства указаны в п."а" ст.83 и в п."а" ч.1 ст.103 Конституции РФ.

Основной Закон страны ( ч.2 ст.111 ) устанавливает и точные сроки, в те-

чение которых Президент РФ должен представить ГосДуме кандидатуру главы Федерального Правительства. Эти сроки зависят от обстоятельств, в связи с которыми происходит внесение кандидатуры Председателя Правительства.

Так, Конституция предписывает, что предложение о кандидатуре Председателя Правительства вносится:

не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избраного Президента РФ;

не позднее двухнедельного срока после отставки Правительства РФ;

в течение недели со дня отклонения внесённой кандидатуры Председателя Правительства ГосДумой.

В соответствии с ч.3 ст.111 Конституции, ГосДума рассматривает представленную Президентом кандидатуру Председателя Правительства в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре.

При этом в Регламенте ГосДумы предусматривается, что по получении представления президента Председатель ГосДумы немедленно извещает об этом депутатов. Текст представления вручается депутатам палаты - т.е. ГосДумы.

Кандидатуру Председателя Правительства Государственной Думе должен пред-

ставлять Президент, либо его полномочный представитель в российском парламенте - Федеральном Собрании.

Затем Кандидат на должность Председателя Правительства должен ознакомить ГосДуму со своей программой основных направлений деятельности будующего Правительства, а также ответить на вопросы депутатов.

После этого представители фракций и депутатских групп в ГосДуме публично высказываются за предложенную кандидатуру или против неё.

Решение о даче согласия на назначение Председателя Правительства принимается ГосДумой большинством голосов от общего числа её депутатов тайным голосованием с использованием бюллетеней или электронной системы подачи голосов и оформляется постановлением ГосДумы.

В случае отклонения кандидатуры Председателя Правительства ГосДумой обсуждение и принятие решения по новой кандидатуре происходит в том же порядке. В случае отклонения второй кандидатуры в этом же порядке проходит обсуждение и принимается решение по третьей кандидатуре.

Наряду с этим Конституция РФ предусматривает ситуацию, когда ГосДума может отклонить три кандидатуры на пост Председателя Правительства, поочерёдно представлявшиеся Президентом РФ.

ПОСЛЕДСТВИЯ ТРОЕКРАТНОГО ОТКЛОНЕНИЯ ГОСДУМОЙ КАНДИДАТУР НА ПОСТ ПРЕДСЕДАТЕЛЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА следующие:

а) Президент РФ назначает Председателя Правительства без одобрения ГосДумой;

б) Президент РФ распускает ГосДуму, трижды отклонившую его кандидатуры на пост Председателя Правительства;

Столь радикальный выход из ситуации предусмотрен ч.4 ст.111 Конституции, вступившей в силу в 1993 г., - после извесных октябрьских событий;

в) Президент РФ ( в соответствии с ч.2 ст.109 Конституции РФ ) назначает дату выборов таким образом, чтобы вновь выбранная ГосДума собралась не позднее чем через 4 месяца с момента роспуска.

В то же время даже при трёхкратном откланении ГосДумой представленных Президентом кандидатур Председателя Правительства согласно Конституции Президент не всегда в праве распускать ГосДуму.

Так, в соответствии с чч.3-5 ст.109 Конституции РФ ГосДуму нельзя распускать в следующих случаях:

1) с момента выдвижения её обвинения против Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления - плоть до принятия соответствующего решения Советом Федерации ( согласно ст.93 Конституции );

2) в период действия на территории РФ военного или чрезвычайного положения;

3) в течение 6 месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ.

Конституционно регламентирован и такой важный вопрос, как КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ПРЕДСЕДАТЕЛЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

Так, согласно ч.2 ст.112 Конституции, Председатель Правительства предлагает Президенту кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров.

В соответствии с п."д" ст.83 Конституции Президент назначает этих лиц на должность и освобождает от должности.

В соответствии со ст.113 Конституции РФ Председатель Правительства определяет основные направления деятельности Правительства РФ и организует его работу. Указанная статья Конституции устанавливает, что Председатель Правительства осуществляет эти полномочия в соответствии с Конституцией, федеральными законами и указами Президента.

Очевидно, что если Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, то Председатель Правительства призван в рамках политики Президента направлять деятельность ряда министерств Правительства, не более.

Анализ конституционных основ деятельности Правительства РФ и других уровней исполнительной власти был бы неполным без уточнения СУЩНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ.

Согласно ч.4 ст.32 Конституции РФ, к государственной службе имеют равный доступ все граждане Российской Федерации.

В широком смысле государственная служба - это деятельность граждан, занимающих должности в аппарате государственных органов, государственных предприятий, учреждений и организаций и получающих за свой труд установленные вознаграждения из средств государственного бюджета.

В этом плане к государственным служащим можно отнести не только чиновников аппарата государственных органов, но и, например, военнослужащих, врачей, учителей, работников государственных культурно-просветительных учреждений и многих других.

Однако чаще всего устанавливается определённая сфера ( перечень ) государственных органов и организаций, работа в которых считается государственной службой. В разных странах она различна. Но чаще всего под государственной службой понимается исполнительно-распорядительная деятельность на должностях в аппарате органов государственной власти.

Согласно ст.11 Конституции РФ государственную власть в РФ осуществляют Президент, Федеральное Собрание, Правительство и суды РФ, а в субьектах РФ образуемые ими органы государственной власти.

Соответственно государственную службу следует понимать как деятельность

на должностях в аппарате Президента, аппаратах федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти и в аналогичных органах государственной власти субьектов РФ.

Как очевидно, чиновники правительства РФ и соответствующих структур исполнительной власти субьектов РФ имеют статус государственных служащих.

До недавнего времени правовое положение таких чиновников регулировалось в основном трудовым законодательством, которое - по мнению Президента РФ ( известного борца с привилегиями ) - "не учитывало в полной мере особенностей управленческой деятельности государственных служащих".

Поэтому Указом Президента РФ от 22.12.1993 г. утверждено Положение о федеральной государственной службе.

В названном Положении определены основные принципы госуарственной службы, а так же даны классификация государственных должностей ( высшие, главные, ведущие, старшие и младшие ), понятие федерального государственного служащего, его обязанности и права.

ГОСУДАРСТВЕННОМУ СЛУЖАЩЕМУ, В ЧАСТНОСТИ, ЗАПРЕЩАЕТСЯ:

занимать другие должности в каких-либо государственных органах и организациях, в общественных объединениях;

заниматься предпринимательской деятельностью;

использовать в неслужебных целях средства и имущество, предназначенные для обеспечения его служебной деятельности;

получать подарки, денежное и иное вознаграждение от граждан и юридических лиц;

принимать участие в забастовках и т.д.

Государственному служащему разрешена лишь научная, преподавательская и иная творческая деятельность.

В этом же Положении установлены и социально-экономические гарантии ( фактически - льготы и привилегии ) государственным служащим:

льготное медицинское обслуживание;

дополнительный отпуск;

государственное страхование;

пенсия за выслугу лет в размере 80% денежного содержания по должности и др.

Кроме того государственным служащим присваиваются классные чины: действительный государственный советник Российской Федерации; государственный советник Российской Федерации; государственный советник 1, 2, и 3-го классов; референт государственной службы 1, 2, и 3-го классов.

По-видимому, льготы и привилегии государственного служащего, каковой статус имеют чиновники Правительства РФ и соответствующих структур исполнительной власти в субьектах РФ, должны - по замыслу Президента РФ и его советников - стимулировать их деятельность по дальнейшему развитию и процветанию России. В то же время, как показывает практика, упомянутые чины, льготы и привилегии связаны с конкркетными должностями, а не с конечным результатом деятельности соответствующих российских чиновников.

Конституция РФ - наряду с уже называвшимися проблемами особое значение придает и ОБЕСПЕЧЕНИЮ ЕДИНСТВА ДЕЙСТВИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЬЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

В соответствии с ч.1 ст.78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц.

Такие территориальные органы представляют собой федеральные органы исполнительной власти на местах и могут создаваться лишь в случаях, когда решаемые ими вопросы относятся к предметам ведения Российской Федерации: например, территориальные органы управления трубопроводным или железнодорожным транспортом; федеральные органы по вопросам стандартов или санитарно-эпидемиологического надзора.

При этом границы территорий, в рамках которых действуют эти органы, могут не совпадать с границами субъектов Российской Федерации.

Целесообразно также, чтобы определенные общефедеральные государственные функции федеральные органы исполнительной власти осуществляли не через центральный аппарат министерства, службы, департамента, а через территориальные региональные органы. Ведь именно территориальные региональные органы способны эффективно и непосредственно реализовывать контрольные, надзорные и оперативно-управленческие полномочия на местах, а также тесно взаимодействовать с региональными властями.

Кроме того, по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ феде-

ральные органы исполнительной власти решают в пределах своих полномочий общие принципильные вопросы: например, - вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта (п."е" ч.1 ст.72 Конституции).

Наконец, в соответствии с ч.4 ст.78 Конституции Президент и Правительство РФ обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации.

Для обеспечения единства власти Президент РФ наделен Конституцией (ч.2 ст.85) правом приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции России и федеральным законам, а так же международным обязательствмаи РФ или нарушение прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Основным Законом страны регулируется и еще один важный момент: ДЕЙСТВИЯ

ПРАВИТЕЛЬСТВА РФ В СИТУАЦИИ ИЗБРАНИЯ НОВОГО ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Очевидно, что для деятельности вновь избранного Президента РФ большое

значение имеет, кто будет возвглавлять Правительство РФ на протяжении его президентства.

Поскольку не установлено, что руководителя Федерального Правительства с согласия Государственной Думы назначает Президент РФ, - Конституция России гарантирует это право вновь избранному Президенту РФ. Причем не смотря на то, что на момент его вступления в должность, естественно, существует Правительство, сформированное прежним Президентом.

Вот почему Конституцией ( ст.116 ) установлено правило, по которому перед вновь избранным Президентом РФ Правительство РФ должно слагать свои полномочия.

Правительство РФ обязано слагать свои полномочия даже и в том случае, если Председатель Правительства был назначен лицом, которое на момент назначения являлось Президентом РФ и вновь избрано на должность главы государства.

СОГЛАСНО КОНСТИТУЦИИ, ПРАВИТЕЛЬСТВО РФ ( В СООТВЕТСТВИИ С Ч.1 СТ.117 )

ИМЕЕТ ПРАВО ПО СОБСТВЕННОЙ ИНИЦИАТИВЕ ПОДАТЬ В ОТСТАВКУ. Такая отставка может быть принята по политическим либо каким-то иным мотивам.

Однако по Конституции последнее слово в решении этого вопроса остаётся за Президентом: он может принять или отклонить эту отставку.

При отклонении Президентом отставки Правительства оно должно продолжать осуществлять свои полномочия в полном объёме.

Согласно ч.2 ст.117 Конституции, Президент РФ в свою очередь может принять решение об отставке Правительства РФ. А Федеральное Правительство обязано подчиниться этому решению Президента.

Последнее же слово в обоих приведённых случаях остаётся за Президентом.

В основном законе страны конституированны также и УСЛОВИЯ И ПРОЦЕДУРНЫЕ ОСОБЕННОСТИ ВЫРАЖЕНИЯ НЕДОВЕРИЯ ЛИБО ДОВЕРИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВУ РФ.

В соответствии с ч.3 ст.117 Конституции недоверие Правительству РФ может выразить ГосДума.

Но мотивы выражения такого недоверия со стороны ГосДумы Конституцией не оговариваются. Постановление о недоверии Правительству принимается большинством голосов от общего числа депутатов ГосДумы.

После выражения ГосДумой недоверия Правительству Президент РФ вправе обьявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением ГосДумы.

Если после такого несогласия со стороны Президента ГосДума в течение трёх

месяцев повторно выразит недоверие Правительству, - Президент РФ либо объявляет об отставке Правительства, либо распускает ГосДуму. Иного решения Конституция не предусматривает.

Кроме того, Конституция России ( ч.4 ст.117 ) предоставляет Председателю Правительства право поставить перед ГосДумой вопрос о доверии Правительству РФ. Это может оказаться необходимым, например, если Правительство стремится заручиться поддержкой ГосДумы при проведении тех или иных политических, экономических либо социальных акций, при решении какого-либо кардинального вопроса государственной важности.

Если ГосДума выражает доверие Правительству, - оно продолжает выполнять свои обязанности.

Если ГосДума в доверии Правительству отказывает, - Президент РФ в течение 7 дней принимает решение об отставке Правительства либо о роспуске ГосДумы и назначении новых выборов.

Таким образом, инициатива Председателя Правительства РФ с постановкой

вопроса перед ГосДумой о доверии Правительству при указанных обстоятельствах может вызвать либо отставку федерального Правительства, либо роспуск ГосДумы и её новые выборы.

Согласно ч.5 ст.117 Конституции, в случае отставки или сложения своих полномочий Правительство РФ по поручению Президента РФ продолжает действовать до сформирования нового российского федерального Правительства.

Итак, проанализированны роль и место Правительства РФ в общефедеральной властной системе, отведённые ему Конституцией РФ.

Вместе с тем в целях более объективного и наглядного представления "властной ниши", занимаемой российским правительством, ЦЕЛЕСООБРАЗНО ОБРАТИТЬСЯ К ЗАРУБЕЖНОМУ ОПЫТУ ФОРМИРОВАНИЯ, ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ И ОТВЕТСТВЕННОСТИ ПРАВИТЕЛЬСТВ В РЯДЕ НАИБОЛЕЕ РАЗВИТЫХ ГОСУДАРСТВ МИРА / /.

Так,ПРАВИТЕЛЬСТВО АВСТРАЛИИ образуется из представителей партии, получив-

шей большинство мест в парламенте, и возглавляется премьер-министром. Им становится лидер победивший на выборах партии. За свою деятельность и её результаты правительство несёт коллективную ответственность перед нижней палатой федерального собрания.

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО АВСТРИИ состоит из канцлера - главы правительства; вице-канцлера и других министров. Канцлер назначается Федеральным президентом, остальные министры назначаются президентом по совету канцлера. Члены правительства отвечают за свою деятельность перед главной палатой Федерального собрания ( парламента ) - Национальным советом. В случае выражения этой палатой вотума недоверия правительству или каким-то его членам эти лица должны прекратить свои полномочия.

ПРАВИТЕЛЬСТВО БЕЛЬГИИ - СОВЕТ МИНИСТРОВ - действует под руководством премьер-министра. Члены правительства назначаются и увольняются королём. Однако король должен образовать такое правительство, которое пользовалось бы доверием парламента. Сразу же после образования правительства на рассмотрение двухпалатного парламента вносится правительственная программа ( декларация ). Если программу не одобряет хотя бы одна палата, а правительство не получает вотума доверия, оно вынуждено уйти в отставку.

ПРАВИТЕЛЬСТВО ВЕЛИКОБРИТАНИИ формируется после парламентских выборов. Премьер-министром назначается лидер партии, получившей большинство мест в Палате общин - нижней палате английского парламента ( его верхняя палата - Палата лордов ). Напомним, что кандидаты в Палату общин избираются путём всеобщих прямых выборов по мажоритарной системе относительного большинства; Палата лордов не избирается: право заседать в ней приобретается либо по наследству, либо по назначению короля.

По совету премьер-министра остальных членов правительства назначает королева. Правительство ответственно перед нижней палатой Парламента: в случае вынесения Палатой общин вотума недоверия оно должно подать в отставку.

В состав ПРАВИТЕЛЬСТВА ГЕРМАНИИ входят федеральный канцлер - глава правительства; вице-канцлер; министры, возглавляющие министерства и министры без портфеля. Президент выдвигает кандидатуру на пост канцлера который избирается Бундестагом - одной из палат двухпалатного германского парламента ( депутаты этой палаты избираются прямыми выборами сроком на 4 года ). Если кандидат на пост канцлера не получает большинства голосов членов Бундестага, президент может распустить палату. Министры назначаются и увольняются Президентом по предложению канцлера.

Германское правительство практически осуществляет все функции по управлению государством. Вдобавок Конституция наделяет правительство не только правом законодательной инициативы, но и предусматривает приоритет правительственных законопроектов перед депутатскими. В соответствии с Основным Законом члены правительства несут ответственность только перед канцлером. В случае отставки канцлера в отставку должно уйти всё правительство.

ПРАВИТЕЛЬСТВО ДАНИИ - СОВЕТ МИНИСТРОВ - сосредотачивает в своих руках широкие полномочия по управлению государством и фактически осуществляет большинство королевских функций. В состав правительства входят премьер-министр и министры. Члены правительства назначаются королём. На деле премьер-ми-

нистром становится лидер партии парламентского большинства, который затем формирует правительство. Весь состав правительства или какой-то отдельный министр должен уйти в отставку, если парламент вынесет вотум недоверия. Если вотум недоверия выносится премьер-министру, ему предлогается войти с представлением об отставке правительства.

ПРАВИТЕЛЬСТВО ИРЛАНДИИ возглавляется премьер-министром. Его кандидатура выдвигается нижней палатой ирландского парламента - Палатой представителей ( верхняя палата - Сенат ) и назначается президентом. Других членов правительства также назначает президент, но их кандидатуры выставляются премьер-министром. Правительство несёт ответственность перед Палатой представителей, депутаты которой избираются на 5 лет путём всеобщих прямых выборов по системе пропорционального представительства. Правительство действует как колле-

гиальный орган и коллективно отвечает за работу возглавляемых его членами министерств и ведомств. Конституция не наделяет правительство правом законодательствовать.

ПРАВИТЕЛЬСТВО ИСПАНИИ - СОВЕТ МИНИСТРОВ - состоит из председателя и министров. Председателя правительства ( одного из лидеров парламентского

большинства ) назначает президент. Остальных членов правительства президент назначает по совету председателя правительства. Парламент должен вынести вотум доверия правительству в течение 10 дней после его образования. В соответствии с Конституцией правительство ответственно перед парламентом. Правительство должно уйти в отставку, если одна из палат парламента вынесет ему резолюцию недоверия. За преступления совершённые при исполнении своих обязанностей, председатель Совета министров и министры могут быть преданы суду. Решение о судебной преследовании выносится парламентом на совместном заседании палат.

ПРАВИТЕЛЬСТВО КАНАДЫ - КАБИНЕТ МИНИСТРОВ - состоит из премьер-министра, министров-глав отдельных министерств и министров без портфеля. Премьер-министром становится лидер партии, получившей на последних выборах большинство мест в Палате общин - одной из палат канадского парламента, выборы в которую являются всеобщими и прямыми. Премьер-министр формирует правительство из числа наиболее видных членов своей партии. Правительство ответственно перед парламентом. Если Палата общин выразит недоверие правительству - оно должно уйти в отставку. Отставку всего Кабинета министров влечёт и отставка примьер-министра.

ПРАВИТЕЛЬСТВО НИДЕРЛАНДОВ состоит из премьер-министра и министров. Они назначаются и увольняются королём. Они являются представителями партий, получивших большинство мест в парламенте. Правительство ответственно перед Генеральными штатами - нидерландским парламентом.

ПРАВИТЕЛЬСТВО НОРВЕГИИ состоит из примьер-министра ( обычно лидера партии парламентского большинства ) и министров. Они назначаются и увольняются королём. Во главе с королём норвежское правительство образует Государственный совет: в руках этого органа сосредоточена подавляющая часть вопросов государственного управления. Правительство осуществляет свои функции через департаменты, возглавляемые министрами и ответственно перед парламентом.

ПРАВИТЕЛЬСТВО ПОРТУГАЛИИ - СОВЕТ МИНИСТРОВ - состоит из премьер-министра,

министров, государственных секретарей и их заместителей. Португальское правительство формируется из представителей партий, распологающих большинством мест в парламента. Правительство ответственно перед президентом и парламентом. В случае принятия парламентом вотума недоверия или двух резолюций порицания с интервалом не более 30 дней абсолютным большинством депутатов правительство должно уйти в отставку.

ГЛАВОЙ ПРАВИТЕЛЬСТВА США - КАБИНЕТА - является Президент. Должности премьер-министра в США не существует. Кабинет состоит из министров, которые назначаются Президентом "по совету и с согласия Сената" - одной из палат американского парламента ( Конгресса ), выражающей интересы штатов. В Кабинет входят также и те должностные лица, которые Президент сам включает в состав правительства. Кабинет целиком подчинён Президенту. Члены Кабинета не по-

дотчётны Конгрессу. Кроме того, наряду с Кабинетом функционирует исполнительный аппарат при Президенте. Его образуют, например, такие ведомства как Совет национальной безопасности, Ведомство по управлению и бюджету, Совет по экономической политике и др.

ПРАВИТЕЛЬСТВО ФИНЛЯНДИИ - ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СОВЕТ - состоит из премьер-министра, министров-глав министерств и министров без портфелей. Они назначаются Президентом, но должны пользоваться доверием не только его, но и парламента. Правительство несёт коллективную ответственность перед парламентом. В тоже время каждый министр отвечает за деятельность своего министерства. Выражение парламентом недоверия правительству влечёт отставку последнего. Однако в этой ситуации президент вправе распустить парламент и назначить новые выборы.

ПРАВИТЕЛЬСТВО ФРАНЦИИ - СОВЕТ МИНИСТРОВ - состоит из премьер-министра,

министров и государственных секретарей, руководящих подразделениями отдельных министерств. Правительство ответственно перед парламентом. В случае принятия резолюции порицания абсолютным большинством Национального собрания ( нижняя палата парламента ) правительство должно подать в отставку.

ПРАВИТЕЛЬСТВО ШВЕЦИИ - КАБИНЕТ МИНИСТРОВ - назначается в соответствии с расстановкой сил в парламенте ( Риксдаге ) и должно пользоваться его доверием. Выборы премьер-министра проводятся на сессии парламента. Премьер-министр сам определяет состав своего Кабинета, члены которого затем утверждаются парламентом. Парламент обладает правом роспуска правительства. Но и правительство обладает таким правом в отношении парламента, - правда, ограниченным рядом условий: например, вновь избранный парламент не может быть распущен раньше, чем через 3 месяца после начала первой сессии.

ПРАВИТЕЛЬСТВО ЯПОНИИ - КАБИНЕТ МИНИСТРОВ. Премьер-министр назначается императором по представлению парламента из числа членов парламента. Премьер-министр назначает министров, большинство которых должно входить в состав парламента. По требованию премьер-министра министры могут быть отстранены от должности. Кабинет министров наделён правом законодательной инициативы - именно он представляет большинство законов, принимаемых парламентом. Конституция закрепляет принцип коллективной ответственности правительства перед парламентом. Если палата представителей ( именуется "Сюшин" - одна из двух палат парламента, куда депутаты избираются сроком на 4 года ) принимает резолюцию о недоверии, правительство должно выйти в отставку в полном составе, либо император по совету и с согласия Кабинета распускает палату представителей.

Даже знакомство в первом приближении к методам формирования правительств в некоторых наиболее развитых государствах мира и особенностями их взаимодействия с другими властными структурами позволяет сделать определённые выводы:

Конституция РФ ( 1993 г.) наделила российское Правительство такими же обширными полномочиями, какими обладают, например, правительства Германии и США;

в то же время право формирования Правительства в нашей стране принадле-

жит, по сути дела, Президенту РФ;

Конституция РФ не предусматривает обязательность формирования Правительства на базе партий парламентского большинства;

лидер партии, победившей на выборах в парламент, тем не менее не получает право возглавить Правительство нашего государства - этот вопрос решается Президентом РФ;

ответственность Правительства РФ перед парламентом на порядок меньше, нежели перед Президентом;

в случае конфликта между Правительством и парламентом Конституцией предусмотрены гораздо более жёсткие ( нежели в отношении Правительства ) санкции в отношении парламента, вплоть до его роспуска;

Правительство осуществляет высшую государственную исполнительную власть. Однако в силу особого статуса Президента РФ не менее серьёзная и реальная власть в Российском государстве принадлежит Администрации Президента;

деятельность и кадровая стабильность Правительства практически всецело

зависит от Президента РФ. Однако сам Президент - согласно Конституции - выведен за пределы исполнительной власти, и поставлен как над ней, так и над дру-

гими "ветвями власти".

Следовательно, конституционно закреплённое и очевидное непропорциональное разделение властей в РФ обеспечивает российскому Правительству надёжную защиту то претензий парламента, но в то же время делает его всецело зависящим от воли Президента и его Администрации.

При таком статусе Правительство РФ в первой половине 1990-х годов в итоге своей деятельности "достигло" весьма противоречивых результатов.

В свой актив российское Правительство, как правило, относит три основных блока упорно решаемых им проблем:

1. Либерализация экономики. В том числе цен, хозяйственных связей, внешнеэкономических отношений, сокращение государственных регламентаций хозяйственной жизни. Демонтаж планово-распределительной системы.

2. Жёсткая финансовая политика, направленая на избежание гиперинфляции и ориентированая через жёсткие бюджетные ограничения на включение процесса "жить по средствам".

3. Масштабная приватизация путём продажи государственной собственности в частные руки для усиления хозяйственных мотиваций, повышения материальной заинтересованности и ответственности, необходимых для эффективного функционирования рыночных механизмов.

Политику Правительства в этих направлениях квалифицирует как успешную и Президент РФ / /.

Однако специфически регламентируемая Конституцией "радикально-реформационная" деятельность Правительства сопровождается весьма ощутимыми, - особенно в социальном плане, - издержками.

Так, по целому ряду показателей за период с 1992 по 1995 гг. Россия "достигла" ( или даже опустилась ) очевидно критических отметок / /.

В более развёрнутом виде социально-экономические потери России за 1991 1995 гг. возможно представить следующим образом / /:

Табл. 2 -----------------------------------T----------T----------T-----------------¬ Виды потерь ¦Млрд. руб.¦Трлн. руб.¦Млрд. долл.(на ¦

¦в ценах ¦в ценах ¦основе соотноше- ¦

¦1985 г. ¦1995 г. ¦ния покупательной¦

¦ ¦ ¦способности) ¦

-----------------------------------+----------+----------+-----------------+ ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПОТЕРИ ¦ ¦ ¦ ¦

¦ ¦ ¦ ¦

Потери государства и основной ¦ ¦ ¦ ¦

массы населения от приватизации: ¦ ¦ ¦ ¦

национальным капиталом ¦ 400 ¦ 440 ¦ 800 ¦

иностранным капиталом ¦ 250 ¦ 275 ¦ 500 ¦

всего ¦ 650 ¦ 715 ¦ 1300 ¦

¦ ¦ ¦ ¦

Потери от спада производства ¦ 1600 ¦ 1760 ¦ 3200 ¦

¦ ¦ ¦ ¦

Потери из-за утраты собственности ¦ ¦ ¦ ¦

РФ в бывших союзных республиках ¦ 350 ¦ 383 ¦ 700 ¦

нирующей функцией прокуратуры / 30, с.548 /.

КОНСТИТУЦИОННО- ПРАВОВОЙ СТАТУС ВЕРХОВНОГО СУДА РФ

И ВЫСШЕГО АРБИТРАЖНОГО СУДА

Согласно статье 126 Конституции Верховный Суд является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подспудным судам общей юрисдикции, осуществляет в предусмотренных Федеральным Законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и даёт разъяснения по вопросам судебной практики. Верховный Суд РФ призван действовать на основе законности, способствовать укреплению правопорядка, защите интересов общества, прав и свобод гражданина и человека. Всей своей деятельностью Верховный Суд РФ обязан обеспечить правильное и единообразное применение юридических норм при осуществлении правосудия / 7. с.163 /.

Придание Верховному Суду РФ статуса высшего судебного органа не имеет абсолютного характера, оно ограничено сферой осуществления его компетенции: дела, подсудные судам "общей юрисдикции". Следовательно, по делам и проверке конституционности законов и иных нормативных актов, а также по делам об экономических спорах Верховный Суд не является высшим судебным органом, поскольку эти дела рассматривают соответственно Конституционный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ и арбитражные суды субьектов РФ / 30, с.536 /.

Осуществление судебной власти посредством гражданского, административного и уголовного судопроизводства основывается на демократических принципах. К таким принципам относятся: коллегиальность, осуществление правосудия на началах равенства перед законом и судом, обеспечение обвиняемому права на защиту, участие в судопроизводстве по уголовным делам присяжных.

Конституция РФ не даёт перечень судов, действующих в РФ и не закрепляет их правовой статус. Это отнесено к Федеральному Закону.

В настоящее время Верховный Суд РФ действует в составе Пленума, Президиума, Судебной коллегии по гражданским делам, Судебной коллегии по уголовным делам и Военной коллегии. Верховный Суд РФ рассматривает дела в качестве суда первой инстанции, в кассационном порядке, в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам.

Высший Арбитражный Суд РФ является высшим судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами, осуществляет в предусмотренных Федеральным Законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и даёт разъяснения по вопросам судебной практики.

В России, как и в других странах СНГ, судебная власть в сфере, относящейся к гражданским и административным делам, осуществляется двумя самостоятельными судебными системами: судами общей юрисдикции во главе с Верховным Судом РФ и арбитражными судами, возглавляемыми Высшим Арбитражным Судом РФ.

Такая "двойственность" не известна большинству государств зарубежья. Её

можно объяснить существованием в СССР самостоятельных независимых от общих судов органов по разрешению хозяйственных споров - государственных и ведомственных арбитражей, входивших в систему союзных и республиканских органов государственного управления. Отказ от планово регулируемой экономики, переход к рынку предопределили прекращение деятельности государственного и ведомственного арбитража, однако гражданские суды не рассматривающие до этого хозяйственные споры между юридическими лицами, не были готовы к разбирательству дел с их участием. Для защиты прав участников предпринимательской деятельности в условиях рыночной экономики была создана система самостоятельных арбитражных судов как органов правосудия в экономической сфере.

Задачами Высшего Арбитражного Суда РФ являются: обеспечение защиты охраняемых законом интересов предприятий, организаций при разрешении хозяйственных споров; активное воздействие на предприятия, учреждения и организации соблюдения ими договорных обязательств, неуклонное применение установленных законодательством или договором мер имущественной ответственности за невыполнение договорных обязательств; обеспечение единообразного и правильного применения законодательства при разрешении хозяйственных споров; разработка предложений и

осуществление мер, направленных на совершенствование правового регулирования хозяйственных взаимоотношений / 30, с.538-540 /.

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

В статье 3 "Европейской хартии местного самоуправления", подписанной в 1985 г. государствами-членами Совета Европы, межправительственной европейской региональной организации было сформулировано, что "под местным самоуправлением понимается право и действительная способность местных сообществ контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел".

Из этого определения следует, местное самоуправление имеет место там, где не только провозглашается право местных сообществ контролировать и управлять общественными делами, но и есть в наличии это право.

Институт местного самоуправления имеет длинную историю. Классической страной, в которой появились первые признаки самоуправления, является Англия. Ещё в средние века в Англии начали складываться муниципальные советы и вводиться должность мэров, хотя это и не носило демократический характер, т.к. в должности мэров и в муниципальных советах были долгое время одни и те же фамилии. В середине двадцатого века, после проведения муниципальной реформы, которая положила конец "наследственному" пребыванию в органах самоуправления, вводились мэрии и советы, избираемые всеми главами семейств, внесёнными в избирательные списки. Особой ценностью английской системы считается то, что не было государственных чиновников, получающих жалование, вся административная работа должна была исполняться безвоздмездно местной властью / 7, с.176 /.

Таким образом, самоуправление предполагает управление общественными делами безвоздмездно, а субъектом его являются не государственные органы или должностные лица, а выборные представители местных сообществ.

В России местное самоуправление получило развитие в конце девятнадцатого века, когда сформировалась система определённых форм самоуправления, представленная в соответствующих органах и лицах. Она отражала ярко выраженный характер социальной структуры российского общества. Так, потомственные дворяне губернии образовывали дворянское общество, органами управления которого были: губернские уездные дворянские собрания; губернский и уездный предводитель дворянства; дворянское депутатское собрание и уездные дворянские опеки. Эти органы реализовали сословные интересы дворян.

Купцы составляли купеческое общество с правом юридического лица. Управление этого общества осуществлялось на уровне купеческих управ, в состав которых входили: купеческие старосты и их заместители, избираемые всем купеческим обществом, они также отражали интересы только купечества.

Мещане каждого города составляли особое мещанское общество. Управление им осуществлялось мещанским старостой и его помошниками, избираемыми на 3 года и учреждённые губернатором. Только после этого учреждались мещанские управы, служившие коллегиальными органами самоуправления.

В сельской местности действовало крестьянское самоуправление. Его органами являлись: сельский сход и сельский староста. Участниками сельского схода были не все крестьяне, а лишь представители крестьянских семейств. Решения на сходах принимались простым большинством голосов. Сходы решали следующие задачи: замену общинного землевладения подворным; передел земли между крестьянами; установление сбора податей; принятие решений о выдворении с территории сельской местности лиц запятнавших свою репутацию и т.д.

Выше перечисленное свидетельствует о том, как были самоорганизованны социальные группы в сословия России, эти формы самоуправления являлись разновидностями так называемого земского самоуправления на основе положений от 1864 и 1890 гг.

Земское самоуправление было призвано обеспечить реализацию местных интересов населения в хозяйственной сфере. Характерные черты земского самоуправления сводились к следующему: во-первых, земства как общественные учреждения не обладали властными функциями. В случае необходимости применения государственного принуждения, они обращались к властным структурам; во-вторых, земские ор-

ганы самоуправления сохраняли свою независимость от государственных структур; в-третьих, в случае злоупотреблений со стороны земских органов самоуправления, местные жители могли предъявить им гражданский иск в судебном порядке.

Основанием функционирования местных сообществ служили общность и обособ-

ленность их интересов. Там, где изначальной административно-территориальной единицей была община, действовало общинное самоуправления. Оно призвано было обеспечить потребности и учёт хозяйственной специфики каждого отдельного селения на государственном уровне.

Начало ХХ века в России было бурным, смутным и революционным. С 1896 г. в стране увеличилось число забастовок на фабриках и заводах ( в 1901 г. прошло 120 стачек ), в 1903 г. проводится всеобщая забастовка. Весной 1902 года учащаются крестьянские бунты. В начале 1898 г. быстро наростает студенческое движение, приобретшее позже политический характер. Расстрел демонстрации 9 января 1905 года и поражение в войне с Японией послужили толчком к углублению революционного кризиса.

С 1905 г. в историю России вписывается понятие "советы". Известно, что Советы возникщие стихийно во время стачек и забастовок это общественные организации, с 1905 г. действующие параллельно с официальными органами местного самоуправления. Позже возникли Советы солдат, Советы рабочих депутатов, образуются также "Советы министров" и т.д.

С октября 1917 г. Советы были признаны официальной формой государственного и общественного самоуправления. Органами местного самоуправления до декабря 1993 г. были Советы народных депутатов, в селе - Сельские советы, в городе - Городские и т.д.

Осуществление власти в форме Советов разных уровней в большей мере соответствовало сложившемуся исторически в России общинному самоуправлению. Советы также ликвидировали сословное управление, провозгласив всеобщее и равное право выбора.

Распад СССР, провозглашение суверенитета России, переход на новые экономические условия хозяйствования, повлёк за собой не только экономические, но и политические, конституционные преобразования. Всё это обусловило и изменения форм местного самоуправления, которые до сих пор не приобрели ещё собственного лица и в большей мере не находятся даже в стадии становления. Вновь ссылаясь на историю, зададимся вопросом, так ли обязательно в России всё создавать заново, полностью отказываясь от прошлого, а через десятки лет оценивая его положительно, пытаться взять из опыта нечто. Как оформится местное самоуправление? В земства, о которых говорит А.И.Солженицин и его единомышленники, в муниципалитеты, о которых говорят ориентирующиеся на Запад либералы или вновь возродятся Советы, за которые выступают левые силы. Дело времени.

В Конституции РФ отражены основные принципы местного самоуправления, на них мы и остановимся.

Особенности местного самоуправления можно сформулировать применительно к статусу органов государственной власти или общественных объединений.

Местное самоуправление с точки зрения соотношения его с властной деятельностью государства обладает свойствами двоякого рода. Это, во-первых, те свойства, благодаря которым местное самоуправление отграничивается от государственных структур. Во-вторых, это такие свойства, которые позволяют ему выступать как общеобязательному институту, с положением которого обязанно считаться население территории, в пределах которого оно осуществляется. К свойствам первого порядка относятся такие его черты как не вхождение его органов в систему органов государственной власти, управление местными делами, местными сообществами, обособленный от государственного воздействия самостоятельный уровень осуществления местным населением принадлежащей ему власти через территориальные формы непосредственной демократии и органы общественного самоуправления. Свойства второго порядка сводятся к тому, что органы общественного самоуправления призваны принять на себя значительную часть общих дел, имеющих государственную значимость. К ней относятся: 1) управление муниципальной собственностью; 2) формирование, управление и исполнение местного бюджета; 3) установление местных налогов и сборов; 4) осуществление охраны общественного по-

рядка и т.д. В противном случае вся вышеперечисленная сфера деятельности останется на бумаге. Поэтому органы местного самоуправления должны обладать принудительной властью, а не опираться лишь на общественное мнение. И, наконец, организация местного самоуправления регламентируется не общественным уставом, а законом государства, придающем ему официальный статус / 7, с.179; 30, с549 /.

С точки зрения соотношения местного самоуправления с общественными орга-

низациями или объединениями выделяются следующие особенности. Во-первых, если общественные объединения возникают на основе инициативы тех или иных социальных слоёв населения или определённых функционеров, то органы местного самоуправления формируются по предписанию государства и действуют в строго определённых территориальных пределах. Во-вторых, в сферу деятельности общественных объединений не входит решение государственных дел. Напротив, как указовалось выше, в компетенцию местного самоуправления входит и решение таких вопросов, которые имеют государственную значимость. В-третьих, членство и принадлежность лица к тому или иному общественному объединению носит добровольный характер и в соответствии с Конституцией никто не может быть принуждён к вступлению в какое-либо объединение или к прибыванию в нём. Принадлежность же лица к местному сообществу определяется его местожительством и поэтому оно не может реализовать свои интересы иначе как через органы местного самоуправления. В-четвёртых, сфера деятельности общественного объединения не ограничивается обязательно определённой территорией. Напротив, органы местного самоуправления действуют в строго заданных территориальных границах / 7, с180 /.

ФУНКЦИОНАЛЬНАЯ РОЛЬ местного самоуправления заключается в том, чтобы

обеспечить самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью ( ст.130 Конституции РФ ). При чём, когда идёт речь о самостоятельности местного самоуправления, то предпологается невмешательство государства, иными словами, властные структуры не вправе "спускать сверху" указания и предписания по решению вопросов, входящих в его компетенцию. Органы местного самоуправления должны беспрепятственно реализовать своё назначение в границах своей территории. Основой функционирования местного самоуправления должен быть закон и свободно выраженная воля проживающего на данной территории населения, а не благоустремления властных государственных структур, как это бывало в предыдущие годы.

ФУНКЦИИ И РОЛЬ местного самоуправления определяются спецификой вопросов

местного значения, поэтому недопустимо расширять сферу деятельности органов местного самоуправления, вторгаться им в область полномочий государственных органов. Вместе с тем, такая постановка вопроса не исключает появление предметов совместного ведения государственных структур и местного самоуправления, основаных на связях и разграничении обязательств / 7, с.180 /.

СОГЛАСНО КОНСТИТУЦИИ РФ местное самоуправление осуществляется путём референдума, выборов через выборные органы местного самоуправления. Предусматривается, что референдум проводится по важнейшим вопросам местного значения, в том числе и о форме местного самоуправления.

Выборы как другая не менее важная форма прямого волеизъявления является основным способом формирования органов местного самоуправления, регламентируются они действующим законодательством. В соответствии с ним, право избтрать органы местного самоуправления принадлежит каждому гражданину РФ достигшему 18 лет и проживающему на данной территории.

КАНДИДАТЫ В ПРЕДСТАВИТЕЛИ в органы местного самоуправления выдвигаются избирательными объединениями, каковыми являются: региональные ( местные ) отделения общефедеральных партий, движений, иных общественных объединений, местные отделения региональных партий и объединений и т.д.

Финансирование мероприятий, связанных с организацией и проведением выборов в органы местного самоуправления, осуществляется за счёт бюджета субьекта РФ.

Что же касается других форм прямого волеизъявления как форм осуществле-

ния местного самоуправления, то они могут носить самый разнообразный характер. Например, подача петиций в адрес органов местного самоуправления со стороны местных сообществ, их требование от выборного главы местного самоуправления отчёта за свою деятельность перед собранием и т.д.

К ОРГАНАМ САМОУПРАВЛЕНИЯ относятся собрания, сходы, выборные главы местного самоуправления, собрания представителей. Так, органами местного самоуправления в городах, сельских поселениях являются выборные и другие органы местного самоуправления - собрание представителей ( дума, муниципальный комитет, в иных местах возрождённый Совет народных депутатов и т.д. ), главы местного самоуправления ( мэр, староста, и т.п. ). На территориях, включаюших несколько городских или сельских поселений, совместным решением органов местного самоуправления может быть создан единый орган местного самоуправления соответствующих территорий.

В городских и сельских поселениях, насчитывающих небольшое количество жителей, местное самоуправление может осуществляться только через собрание представителей ( муниципалитет, дума, и т.д. ), выборного главу органа самоуправления.

ЧТО ЖЕ КАСАЕТСЯ СТРУКТУРЫ местных органов самоуправления, то она, в соответствии со статьёй 131 Конституции РФ определяется населением самостоятельно. Поэтому каждая территория, в рамках которой действует соответствующий орган самоуправления, будет характеризоваться собственной структурой такого органа, хотя это не исключает вариант формирования однотипной для данного уровня местного самоуправления структурной организации его органов.

Понятие "структура органов местного самоуправления" неоднозначно. Оно может толковаться в узком и широком смысле. Согласно узкому толкованию, структура органов местного самоуправления - это система имеющих самостоятельный статус органов, через которые на данной территории осуществляются функции и полномочия местного самоуправления. Такая система может состоять, например, из представительного и исполнительного органа, который в свою очередь может избираться населением либо самим представительным органом.

В широком смысле слова понятие "структура органов местного самоуправления" означает также внутренние подразделения представительного органа ( например, наличие постоянных комиссий ) и исполнительного органа ( например, отделы управления, службы в местной администрации ) / 30, с.556 /.

ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ НОРМАТИВНЫХ ПРЕДПИСАНИЙ Конституции РФ даёт основание для выделения следующих направлений деятельности органов местного самоуправления: хозяйственной, социальной, культурной и правоохранительной.

Хозяйственное направление деятельности органов местного самоуправления реализуется в таких мероприятиях, осуществляемых ими как управление муниципальной собственностью на принципах владения, пользования и распределения ею, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов, сборов и т.д.

В содержание социальных мероприятий, осуществляемых органами местного самоуправления входит решение таких вопросов, как обеспечение занятости населения, формирование социальной структуры местного сообщества в соответствии с интересами и потребностями региона, поощрение жилищного строительства, оказание медицинской помощи населению за счёт бюджета, страховых взносов, создание дополнительных форм социального обеспечения и т.д.

КУЛЬТУРНАЯ сфера деятельности органов местного самоуправления охватывает осуществление таких мероприятий, как создание для местного общества условий пользоваться достижениями культуры и культурными учреждениями, обеспечение свободы художественного, научного и технического творчества, охрана интелектуальной собственности, строительство объектов культурного, школьного и дошкольного назначения и т.д.

ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ФУНКЦИЯ органов местного самоуправления выражается в осуществлении ими охраны общественного порядка. Она включает в себя широкий круг вопросов, которые носят специфический характер.Поэтому их решение предполагает скоординированные действия органов местного самоуправления и соответствующих властных структур государства. Причём правоохранительная дея-

тельность органов местного самоуправления должна быть урегулированна соответствующими нормативно-правовыми актами государства в лице соответствующих ком-

петентных органов / 7, с.183-184 /.

Самостоятельность местного самоуправления определяется статьёй 132 Кон-

ституции РФ. Самостоятельное решение им вопросов местного значения может иметь место только в тех случаях, когда они имеют чисто общественное значение. В случаях, когда необходимо использовать властные рычаги ( например, при осуществлении охраны общественного порядка ), то говорить о самостоятельности и независимости местного самоуправления вряд ли уместно. Указанная статья связывает органы местного самоуправления с государством. В ней, в частности, говорится, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В этом случае реализация переданных полномочий подконтрольна государству / 30, с.559; 12, ст.132 /.

Несмотря на то, что исходные принципы организации и деятельности местного самоуправления установлены в Конституции РФ и имеют прямое действие, они не реализованы в полной мере. В настоящее время мы сталкиваемся с фактом несоответствия Конституции РФ законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ и т.д., а процесс приведения в соответствие с Конституцией федеральных законов, затрагивающий права местного самоуправления как бы никого не интересует.

Озабоченность вызывает отсутствие новых конституционных органов местного самоуправления во многих субьектах РФ, попытки возврата к централизованным формам управления, нарушение в ряде регионов страны избирательных прав граждан и порядка формирования местных органов в городах и сёлах, а также определённое Конституцией РФ право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления.

Со стороны федеральных и региональных органов не предпримимаются усилия по решению вопросов муниципальной собственности, формирования местных бюджетов, землепользования, финансирования для выполнения функций местным самоуправлением, компенсации ему расходов возникших в результате решений, принимаемых органами государственной власти.

Большое значение для нормального функуионирования органов местного самоуправления имеет реализация прав населения на владение, пользование и распоряжение муницнпальной собственностью, которая является его основой, распоряжение ею должно находится в руках самого населения и органах олицетворяющих его интересы. Естественно, что любая сделка с муниципальной собственностью должна осуществляться только с согласия выборного органа местного самоуправления, но наряду с государственной и частной гарантированно защищаться самим государством. В настоящее время оно продолжает обращаться с муниципальной собственностью как со своей. Поэтому необходимо на законодательном уровне закрепить разграничения объектов государственной и муниципальной собственности, а до решения этого вопроса приостановить реализацию государственных программ приватизации муниципальных предприятий, объектов социально-культурного и бытового назначения и т.д.

Важное значение в реализации функций местного самоуправления имеет правовое урегулирование разделения земель. Правовое закрепление разделения земель на государственные федеральные, государственные субьекты РФ ( автономных рес-

публик, краёв, областей и т.д. ) и муниципальные земли, а также наделение городских и сельских поселений землями, необходимыми для их развития, введение дифференциированной платы за землю в интересах местного бюджета позволит мес-

тному самоуправлению во многом действовать самостоятельно в решении вопросов местного значения.

Не решён окончательно также до сих пор вопрос о бюджете. Не может идти

речи о самостоятельности местного самоуправления, если по прежнему будет сох-

раняться практика максимального сосредоточения финансовых средств в федеральном бюджете и бюджетах субьектов федерации, а местный бюджет будет испытывать дефицит средств. Отрицательно сказывается на деятельности местных орга-

нов самоуправления занижение нормативных отчислений в местные бюджеты, что приводит к дотациям и т.д. / 7, с.184-187 /.

В этой связи острой необходимостью является практика формирования бюджетов "снизу вверх", разграничения бюджетов и источников их направления на основе разграничения функций органов государственной власти и местного самоуправления и т.д.

Во многом эффективность местного самоуправления связана на прямую с проводимой в стране налоговой политикой, которая и по сей день является несовершенной. Реформирование же налоговой политики предполагает решение следующих задач, связанных с проблемами местных сообществ и местного самоуправления: во-первых, закрепление за городом и селом собственных независимых финансов и собственности, а также свободное распоряжение ими; во-вторых, изменение кредитно-финансового, бюджетного и налогового законодательства; в-третьих, создание гарантий реализации права органов местного самоуправления по установлению налогов; в-четвёртых, освобождение муниципальных предприятий на определённый срок от государственных налогов; в-пятых, предоставление налоговых льгот муниципальным предприятиям в зависимости от размеров инвестиций; в-шестых, оставление части налогов, поступающих от предприятий в распоряжение органов местного самоуправления с направлением их на строительство, здравоохранение и т.д.; в-седьмых, закрепление за местным бюджетом налогов на землю и на операции с ней, на недвижимость, дороги, штрафы и т.д.; в-восьмых, создание муниципальных банков.

В сфере территориальной организации местного самоуправления надо принять следующие меры, которые способствовали бы реализации назначения местного самоуправления: во-первых, изменение административно-территориального деления, сложившегося ещё в 30-е годы; во-вторых, распространение полномочий органов местного самоуправления на территорию всех городских и сельских поселений; в-третьих, недопустимость изменения границ территорий местного самоуправления без учёта волеизъявления населения; в-четвёртых, устранение соподчинения территорий местного самоуправления как друг другу, так и органам государственной власти любого уровня.

Обеспечивая местное самоуправление самостоятельностью решения вопросов местного значения, надо предполагать реализацию права населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления. Здесь недопустимо вмешательство государственных структур в этот процесс. К сожалению приходится констатировать, что пока не удаётся обеспечить подлинную самостоятельность местного самоуправления. Государственная власть продолжает действовать так, словно бы вся территория государства является сферой её функционирования.

Иногда складывается ситуация, когда система местного самоуправления подвергается упразднению вопреки Конституции РФ. Пока приходится констатировать, что ныне существующее федеральное законодательство о местном самоуправлении вступает в противоречие с духом и буквой Конституции РФ. Остаётся не решённой в законодательном плане проблема разграничения полномочий федеральных органов государственной власти и полномочий органов местного самоуправления, не обеспечивается необходимая законодательная защита прав местного самоуправления от ущемления их федеральными исполнительными органами государственной власти, нет надлежащего правового механизма по устранению бюрократических ограничений принципа выборности в местном самоуправлении.

Всё это свидетельствует о том, что местное самоуправление в РФ находится лишь в стадии становления и предстоит разработать и реализовать целый комплекс правовых и организационных мер по созданию в стране демократических и жизнеспособных органов местного самоуправления / 7, с.190 /.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Венгеров А.Б. Теории государства и права. М., 1994. С.103-144.

2. Герасимов А.П. 53 вопроса и ответа о Конституции РФ. С-Пб.,1994.63 с.

3. Десять лет, которые перевернули Россию. Воронеж, 1996. 101 с.

4. Ельцин Б.Н. Записки президента. М., 1994.

5. Исаев И.А. История государства и права в России. М., 1994.

6. Конституция Российской Федерации. М.: Юрилическая литература.1994 С.3.

7. Коваленко А.И. Конституционное право Российской Федерации. М., 1995.

8. Конституция Российской Федерации. М., 1993.

9. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 1995.Т.2.

10. Конституционное ( государственное ) право зарубежных стран. М., 1995. Т.2.

11. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1994.

12. Конституция Российской Федерации. М., 1994.

13. Конституция Российской Федерации. М., 1995.

14. Конституция Российской Федерации. Комментарий. М., 1994.

15. Конституция Российской Федерации. Вопросы и ответы. М., 1994. с.53-74.

16. Конституция Российской Федерации. М., 1996. 60 с.

17. Башай М.Б.,Гобричидзе В.Н. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для вузов. М.: Издательская группа ИНФРА-М-КОДЕКС. 1996. 512 с.

18. Конституция РФ. Энциклопедический словарь. М.: Научное издательство "Большая Советская энциклопедия". 1995. 416 с.

19. Коммуна. 1995. 29 сентября.

20. Ларионов И. Цена социально-экономических потерь от "радикальных ре-

форм" // Обозреватель-Обсервер. 1996. N8. с.37.

21. Пятьдесят семь вопросов избирателей Президенту России. М., 1996. с.58-59.

22. Послание Президента РФ Федеральному Собранию: "О действенности государственной власти в России". М., 1995. 112 с.

23. Решетников Ф.М. Правовые системы стран мира. М., 1993. 256 с.

24. Российский независимый институт социальных и экономических проблем /РНИСиНП/ // Век. 1996. N9. с. 72-75.

25. Россия: партии, выборы, власть. М., 1996. 261 с.

26. Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. М., 1994. с.3.

27. Сырых В.М. Основы Правоведения. Учебное пособие. М., 1996. с.90-93.

28. Сивкова В. Почему не выполняются законы. // Аргументы и факты. 1995.N45.

29. Стрекозов В.Г., Казанчев Ю.Д. Государственное (конституционное) право Российской Федерации. М., 1995.

30. Топорнин Б.Н. Конституция Российской Федерации. М., 1994. с.53,

524-559.

31. Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. М., 1995.

32. Федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации". // Российская газета. 1995. 23 мая.

33. Что дали обществу рыночные реформы? М., 1996. с.2.

34. Экономическая политика Правительства России. Документы и коментарии. М., 1992. 80 с.

ВВЕДЕНИЕ

Тема I. КОНСТИТУЦИЯ

Тема 4. ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Тема 6. СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И ЕЁ ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

Тема I. КОНСТИТУЦИЯ

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА ФЕДЕРАЛЬНОГО

ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Тема 4. ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Тема 6. СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И ЕЁ ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ

ПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОЛНОМОЧИЯ, ОРГАНИЗАЦИ

Я И ПОРЯДОК ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ РФ

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ